Economía política, Leyes y regulación, Observatorio

Pablo Dávalos: análisis del proyecto de ley urgente Trole4 – Probable crisis sistémica en 2020

A continuación, reproducimos, con autorización del autor, el análisis del mencionado proyecto de ley urgente. El análisis fue originalmente publicado aquí.


Análisis del Proyecto de Ley:

Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas.

Elaborado por: Dr. Pablo Dávalos

El 18 de octubre de 2019, mediante oficio No. T 544-SGJ-19-0815, el Presidente Lenin Moreno, envío al Presidente de la Asamblea Nacional, con el carácter de económico urgente, un proyecto de ley que contempla los siguientes ejes estratégicos

·      Transparencia fiscal: que hace referencia a un conjunto de reformas que hacen difícil e incluso criminalizan el acceso a la información tributaria, en especial, de grupos económicos y grandes contribuyentes, una información que al momento es de libre acceso. 

·      Optimización del Gasto tributario: que define una serie de exoneraciones y exenciones tributarias para varios sectores económicos y, al mismo tiempo, establece nuevos impuestos para los contribuyentes.

·      Fomento a la Creación de Empleo: que reforma varios textos tributarios para consolidar estrategias de disminución de impuestos directos.

·      Afianzamiento de los Sistemas Monetarios: que cambia radicalmente la arquitectura institucional del Banco Central hacia su independencia y autonomía, debilita la oferta monetaria y la liquidez y menciona la “crisis sistémica”.

·      Manejo Responsable de las Finanzas Públicas: que cambia la regulación fiscal e incorpora nuevas reglas macrofiscales para sectores como IESS, GADs, empresas públicas, al tiempo que establece la criminalización y judicialización a quienes no sigan esas nuevas reglas macrofiscales.

Todas estas reformas se contextualizan y adquieren condiciones de posibilidad en la Carta de Intención que el Ecuador suscribió con el FMI el mes de marzo de 2019, para un crédito de Facilidad Ampliada por 4.209 millones de dólares, para un programa de ajuste fiscal a tres años. 

Antecedentes del proyecto de Ley

En efecto, en la Carta de Intención pueden encontrarse las siguientes condicionalidades (se transcribe el texto en inglés, no hay traducción oficial al español):

•                 Adopting a comprehensive tax reform. The authorities intend to develop a tax reform in the first half of 2019 (with the changes legislated by November and implemented in 2020-21) that will target an increase in revenue of 11⁄2 to 2 percent of GDP. The goals of the reform will be to simplify the tax system and make it more growth-friendly and more equitable; to improve the business environment and encourage investment; to broaden the tax base and eliminate unwarranted tax exemptions, special regimes and preferences; to rebalance the system from direct to indirect taxation; and to phase out distortionary turnover taxes and levies on capital flows. The design of the reform will build on the recommendations of a recent IMF technical assistance mission; a Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) by the World Bank could help ensure that the tax reform is equitable. 


•                 The tax policy reform would be complemented with tax administration improvements including strengthening tax and customs operations and conducting a diagnosis of tax and customs operations (e.g. to raise compliance levels and to assess the potential risks and benefits of integrating the tax and customs administrations).8 


Phasing out the tax on transfers abroadAt the end of 2007, Ecuador introduced a tax on transfers abroad (impuesto a la salida de divisas) to minimize short-term capital flow volatility. The tax rate was increased from 0.5 percent in 2008 to 5 percent in 2012. The tax is imposed on current account transactions and constitutes an exchange restriction (subject to Fund approval under Article VIII). It also applies to capital account transactions and as such constitutes a capital flow management measure (CFM) according to the Fund’s Institutional View on capital flows. The authorities intend to phase this tax out once macroeconomic stability is restored and the reserve position is strengthened and as a means to encourage inflows that will be used to finance new private investment. 

Con respecto a lo anterior pueden señalarse los siguientes puntos:

(1)Que las reformas implican cambios que se realizarán hacia noviembre del año 2019 por la Asamblea Nacional. El proyecto Económico Urgente se envío a la Asamblea el 18 de octubre de 2019, y se prevé su aprobación para el 18 de noviembre de 2019. De esta manera, el gobierno cumple con los términos previstos en el acuerdo con el FMI.

(2)Las reformas plantean: “rebalancear (to rebalance) el sistema tributario de los impuestos directos hacia los indirectos (the system from direct to indirect taxation), aspectos que se cumplen en las reformas planteadas como se analizará más adelante.

(3)Se plantea la eliminación progresiva y gradual del impuesto a la salida de divisas, aspecto que también contempla la ley.

(4)Se cambia la metodología de cálculo del presupuesto del sector público no financiero, y se reforman con nuevos criterios, esta vez más restringidos, las reglas macrofiscales.

Uno de los aspectos más importantes de esta propuesta de ley, son las reformas a todo el Código Orgánico Monetario y Financiero aprobado en el año 2014. Estas reformas, asimismo, se sustentan en las siguientes condicionalidades del FMI:

D. A Stronger and More Independent Central Bank 

32. The government intends to fully prohibit all direct and indirect central bank financing of the government and nonfinancial public sector. This prohibition will cover all types of direct and indirect financing, including the purchase of bonds issued by publicly owned enterprises and temporary advances, lending, the provision of guarantees to the government, its agencies, and state-owned entities. In 2016−17, the government drew around US$4.5 billion in central bank financing for the budget and has been using central bank resources to fund state banks and support quasi-fiscal operations. The 2018 Law on Productive Development has already introduced a number of welcome changes including a prohibition (i) on the purchase of new public securities by the central bank and (ii) of new central bank funding to public banks that is subsequently invested in securities issued by public sector entities9. This will allow the stock of these nonfinancial public sector obligations to the central bank to be reduced as they mature. The Monetary Board has recently adopted an additional measure to prohibit any increase in the central bank’s domestic investment operations. Central bank emergency liquidity support to public banks would be preserved, however, consistent with prudential norms. The intention is that these prohibitions will be formalized later this year in amendments to the Monetary and Financial Organic Code. (pag. 21)

33. A new legal framework will be introduced requiring the central bank, over time, to cover all its liabilities vis-à-vis banks with international reserves. This would be consistent with the need in dollarized economies for a backing rule that backs specific central bank liabilities
(i.e. private and public bank reserves at the central bank and domestic currency (coins) in circulation) with international reserve assets. A transition period is needed, however, before sufficient reserves can be accumulated to fully meet this requirement. 

34. Drawing on Fund technical assistance, further steps are intended to strengthen the central bank’s institutional framework. The central bank’s current legal framework contains multiple and unwieldy objectives and functions; the government intends to streamline these in line with best practice for dollarized economies. There are plans also to improve the central bank’s governance arrangement and institutional autonomy including through the introduction of an independent central bank Board that has fiduciary responsibilities toward the central bank (the Board would take over responsibilities of the existing Monetary Board composed of ministerial representatives and a delegate representing the President). The central bank’s financial autonomy and personal autonomy (i.e. the criteria and procedures for the appointment and dismissal of Board members) will also be strengthened and strong internal mechanisms will be introduced to ensure proper audit and accountability. In this respect, an Audit Committee, which is currently lacking, will be introduced and the central bank’s Internal Audit function will be reformed in line with best practice. In the medium term, the authorities intend to strengthen the BCE’s balance sheet, including by dealing with contingent liabilities linked to the legacy of the liquidated banks from the crisis in the 90s. (pág. 22)

Aquí pueden señalarse los siguientes puntos:

(1) La creación de un nuevo marco jurídico-institucional para garantizar la independencia del Banco Central básicamente con referencia al Ministerio de Finanzas;

(2)  La prohibición de utilizar las reservas del Banco Central para créditos al Ministerio de Finanzas;

(3) Los cambios institucionales, entre ellos la definición de una nueva Junta Monetaria que reemplace a la anterior Junta de Regulación Financiera y Monetaria.

Como se advertirá más adelante, los cambios legales apuntan en la línea directriz que consta en la Carta de Intención con el FMI.

La propuesta de ley también plantea importantes reformas al sistema financiero, como puede apreciarse en el siguiente texto:

E. A More Resilient Financial System 

35. The financial system remains stable although liquidity conditions are tightening. 

Deposits and credit contracted in 2015 but those pressures eased in 2016 as oil prices recovered and new regulations required commercial banks to repatriate overseas assets. Capital to risk- weighted assets is 13.4 percent, 3 percent of bank loans are nonperforming, and liquid assets are
28 percent of short-term liabilities. Nonetheless, private credit is growing at 15 percent y-o-y (largely financing household consumption) while deposits have been flat over the past year. This has eaten into bank liquidity and could raise the prospects for nonperforming loans in the future. Liquidity risks could also materialize if oil prices decline further. There have been some reports of rapid growth and increasing stress in cooperatives—which account for 16 percent of total system assets and 23 percent of total deposits. While the expansion of cooperatives is unlikely to create systemic strains, tighter financial supervision of these entities is warranted, in part to prevent regulatory arbitrage. (pag. 22)

36. Impediments to effective financial intermediation and sovereign-financial linkages need to be addressed. The total exposure of the commercial banking system to the central government and public banks represents about 38 percent of banks’ net worth (mostly in central government paper). This partly is a result of various liquidity requirements (e.g. at least 60 percent of liquid assets have to be domestic assets and about 17 percent of deposits have to either be deposited at the central bank or held in other liquid instruments). To move toward a more competitive financial system, ceilings on interest rates should be eliminated (so as to allow financial resources to be allocated according to relative risk and term) and the complex system of bank liquidity regulations should be replaced with minimum liquidity requirements that are aligned with international best practices. The authorities intend to work in this direction and will articulate a clear plan of action for such reforms during the course of the arrangement, drawing on planned Fund technical assistance. (pág. 22-23)

37. The government intends to improve financial oversight and crisis preparedness by: 

•     Enhancing the banking resolution and crisis preparedness framework, including by reviewing the adequacy of the financial safety net (i.e. the deposit insurance scheme and the Liquidity Fund) coverage parameters and more clearly defining the deposit insurance fund’s role in bank resolution. This may encompass changes to institutional arrangements and the legal powers of the regulatory agencies (the authorities have requested technical assistance in these areas). 


•     Enhancing the effectiveness of financial oversight by monitoring household indebtedness, collecting information on housing prices, and possibly imposing prudential limits on loan-to- value and debt-to-income ratios; and examining the need for cyclical factors in certain regulatory requirements. 


•     Supporting the recently-started diversification of the deposit insurance fund’s assets away from Ecuadorian sovereign risks. 
(pag. 23)

Pueden apreciarse las siguientes condicionalidades:

(1)    Cambios jurídicos al sistema financiero privado que permitan un mayor margen de maniobra, sobre todo en materia de requisitos de liquidez, fijación de tasas de interés, y mecanismos de operación.

(2)    Mayor atención al sistema de cooperativas.

Sobre esta precisión es necesario abordar y comprender las reformas planteadas en esta nueva ley económica urgente. 

Análisis del proyecto de Ley

Con respecto a cuestiones de forma que constan en la propuesta del gobierno, puede indicarse lo siguiente:

(1) De conformidad con el Oficio MEF-VGF-2019-011-OF, de 18 de octubre de 2019, dirigido a Johana Pesántez, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Viceministro de Finanzas, Fabián Carrillo, admite que “ciertas de las reformas que no cuentan con una estimación del impacto fiscal, se deberá realizar la cuantificación en el momento en el que se apliquen las medidas”, el subsecretario no indica cuáles de las medidas no tienen estudios, ni tampoco en qué tiempo, ni de qué alcance son las medidas, esto significa que la Asamblea no conoce a ciencia cierta cuáles son los montos de ingresos que implican las reformas propuestas por el gobierno, ni cuáles son los efectos sobre la estructura económica y fiscal, porque no existen los estudios que los certifiquen. Al no tener esos estudios, la Asamblea tampoco conocerá los efectos sobre: (i) la estructura fiscal; (ii) la estructura económica; (iii) las variables del sector real (empleo, producción y consumo); los efectos sobre la balanza de pagos; (iv) los impactos en el sistema monetario. El problema es que el carácter de “Económico-Urgente” no le permite a la Asamblea tener esos estudios y, por lo tanto, tomar una decisión consistente y coherente.

(2) En un oficio del 2 de octubre de 2019, asimismo el Viceministro de Finanzas, envía el oficio Nro. MEF-VGF-2019-008-OF a la Secretaría General Jurídica de la Presidencia, y establece que: “las reformas referidas no tienen impacto presupuestario sin embargo, hay ciertas reformas que no cuentan con una estimación del impacto fiscal”. No obstante, como se verá más adelante, la mayor parte de reformas propuestas sí tienen impacto presupuestario (como por ejemplo las reglas macrofiscales), y muchas de ellas tienen impacto económico. En un memorándum interno que se adjunta a la propuesta, la subsecretaria de presupuesto, Olga Núñez, establece que: “no se considera la estimación del impacto fiscal debido a la dificultad de identificarlo o porque no existe información al respecto”; y el criterio jurídico del propio Ministerio de Finanzas establece que: “es importante resaltar que en algunos aspectos de las reformas planteadas no se considera la estimación del impacto fiscal debido a la dificultad de identificarlo o porque no existe información al respecto … En función de lo expuesto, la Subsecretaría de Política Fiscal y la Subsecretaría de Presupuesto estiman pertinente continuar con el trámite de aprobación del dictamen para el Proyecto de Ley en cuestión, sin pronunciarse sobre cuestiones legales fuera del ámbito de su competencia”. Se puede advertir que las reformas que se plantean no tienen el aval del área jurídica del propio ministerio de Finanzas.

Puede confirmarse que los cambios jurídicos carecen de los estudios técnicos y de la aprobación jurídica del Ministerio de Economía y Finanzas.

Observaciones al proyecto de Ley:

Capítulo 1: Regímenes de remisión:orientados a las personas que tienen haberes en mora producto de créditos estudiantiles. Consta de cuatro artículos, el primero que define la política, mientras que los demás artículos son de procedimiento. En virtud de la necesidad de dar una salida a este sector de la población, es una medida que no amerita observación, pero que sirve como cobertura de legitimidad a los cambios que se plantean más adelante.

Capítulo 2: Reformas a varios cuerpos normativos:

Sección Primera: Reformas al Código Tributario

Art. 12. Que dispone el carácter de reservada para toda la información que reposa en las bases de datos del SRI. La información no puede “ser expuesta o develada bajo ninguna circunstancia, bajo prevención de las responsabilidades civiles, administrativas o penales a que haya lugar por eventuales incumplimientos de lo señalado en este inciso”. Se establece, en consecuencia, un régimen de secretismo sobre la información tributaria.  

Sección Segunda: Reformas a la  Ley de Régimen Tributario Interno

Del conjunto de reformas, pueden destacarse las siguientes:

Art. 13. La reforma al Art. 2 amplía los alcances del impuesto a la renta cuando incorpora al concepto de renta: (ingresos por) “indemnizaciones, de derechos, o de beneficios …”. Esta ampliación es coherente con la condicionalidad del FMI: “the broaden the tax bas” (ampliar la base de recaudación tributaria).

Art. 14. La reforma al Art. 4.2. amplía el concepto de residencia fiscal de sociedades, cuando da tratamiento de sociedad nacional a sociedades extranjeras. Este requisito es importante para que las sociedades extranjeras puedan formar parte de la estrategia de incentivos vía reducciones o exenciones tributarias, y forma parte de los procesos de convergencia normativa de la OMC y de los Tratados de Libre Comercio.

Art. 15. La reforma al numeral 1 del Art. 9 define las exenciones a las sociedades nacionales y se elimina la parte de “sociedades extranjeras residentes en el Ecuador”, por cuanto la reforma al Art. 4.2. da tratamiento de sociedad nacional a las sociedades extranjeras. Asimismo, incorpora a las exenciones la capitalización de utilidades, los beneficios de sociedades y fideicomisos de titularización relacionados con la inversión y administración de bienes-inmuebles, y los dividendos en acciones que se distribuyan como consecuencia de la reinversión de utilidades. 

Se elimina el anticipo al impuesto a la renta y que consta en varios artículos de la propuesta de ley: Art. 18.Art. 32.Art. 42. 1.; Art. 71.

Art. 19. 7.La reforma al primer inciso del numeral 16 establece la deducción, para las personas naturales, hasta el 50% del ingreso gravado “con ingresos netos inferiores a 100.000 dólares, de conformidad con lo establecido en el Reglamento”. Esta reforma es coherente con la propuesta del FMI de trasladar la responsabilidad fiscal de los impuestos directos hacia los impuestos indirectos.

Art. 19. 8. Se reduce del 100% al 50% la deducción adicional de los gastos incurridos por las micro, pequeñas y medianas empresas.

Art. 26. Con respecto al impuesto a la renta único para las actividades del sector bananero (Art. 27), se cambia la tarifa aplicada del 2% de las ventas brutas al precio mínimo de sustentación, al 2% del Precio Mínimo de sustentación que paga el exportador al productor por caja de banano. Se incrementa al 3% cuando la exportación de banano es producido o no por el mismo sujeto pasivo y se amplían las disposiciones existentes para las exportaciones de banano de asociaciones de micro, pequeños y medianos productores que tenían un régimen especial (tarifas a ser gravadas entre 1% y 2% de ingresos), como parte de un ámbito mayor para ingresos de actividades agropecuarias.

Art. 28. Se elimina del cálculo de la tarifa del impuesto a la renta los dividendos, y las utilidades así como los beneficios obtenidos por fideicomisos a favor de personas naturales residentes.

 Art. 43. Se grava con IVA a los servicios digitales conforme a la definición establecida en el reglamento de la ley (Reforma al primer inciso del Art. 56). Para el efecto se considera “hecho generador” de servicios digitales a aquellos prestados y/o contratados a través de internet o de cualquier adaptación o aplicación de protocolos, plataformas o la tecnología utilizada por internet u otra red, de forma independiente del dispositivo utilizado ( Art. 44.Reforma al numeral 6 del Art. 61). Esto abre el abanico para que diferentes servicios prestados en plataformas entren dentro de la definición del hecho generador (Netflix, Uber, Amazon, Google, Facebook, Spotify, etc.). Se añaden como sujetos pasivos del IVA: “las personas naturales o las sociedades que reciban pagos en efectivo por la prestación de servicios digitales de no residentes, en la forma prevista en el Reglamento” (Art. 45.Reforma al literal a.1. del Art. 63). Se incorporan como sujetos pasivos del IVA las emisoras de tarjetas de crédito en los pagos efectuados en la adquisición de servicios digitales, que también servirán como agentes de retención (Art. 47.Reforma al Art. 70).

Art. 50. Base imponible. Se reforma el Art. 76 que define la Base Imponible del Impuesto a los consumos especiales. Se mantienen con ICE: productos del tabaco, bebidas gaseosas con contenido de azúcar menor o igual a 25 grs. por litro de bebida, perfumes y aguas de tocador, vehículos motorizados de transporte terrestre de hasta 3.5 toneladas, entre otros. Se añaden en esta oportunidad: “Servicios de telefonía fija” y “Servicios de telefonía móvil, que comercialicen únicamente voz, datos y sms del servicio móvil avanzado prestado a personas naturales, excluyendo la modalidad de prepago: La base imponible será el precio de venta del prestador de servicios menos IVA e ICE.

Art. 50. 14. Se determina a las fundas plásticas para la base imponible del ICE: “La base imponible será el número de fundas plásticas que sean distribuidas por establecimientos de comercio y requeridas por el consumidor para cargar o llevar los productos vendidos por el establecimiento comercial”. El hecho generador será la entrega de fundas plásticas por parte del establecimiento de comercio y que sean requeridas por el cliente para cargar o llevar los respectivos productos. Se excluyen las fundas plásticas para uso industrial, agrícola, agroindustrial y de exportación.

Art. 64. Se establece un régimen impositivo especial para microempresas (Reforma Art. 97, numeral 16); pagarán el 2% de impuesto a la renta sobre sus ingresos brutos del respectivo ejercicio fiscal, no serán agentes de retención del IVA.

Sección Tercera: Reformas a la ley reformatoria para la equidad tributaria en el Ecuador.

Art. 69. Con respecto a los sujetos pasivos del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), y en cumplimiento con la condicionalidad del FMI al respecto, se plantea: “También están exonerados los pagos realizados al exterior por concepto de amortización de capital e interés generados sobre créditos otorgados por instituciones financieras internacionales, o entidades no financieras especializadas calificadas por los entes de control correspondientes … que sean destinados al financiamiento de vivienda, microcrédito, inversión en derechos representativos de capital o inversiones productivas efectuadas en el Ecuador …”

Art. 70. Se agrega al final del Art. 162 (“La tarifa del Impuesto a la Salida de Divisas es del 5%) el siguiente inciso: “La tarifa del Impuesto a la Salida de Divisas será del 2,5% en los pagos realizados al exterior por la importación de materias primas, insumos y bienes de capital que consten en el listado que para el efecto establezca el Comité de Política Tributaria”.

NB: Cabe indicar que esta reforma también corresponde a las condicionalidades prescritas por el FMI: Phasing out the tax on transfers abroad. En el año 2018 se recaudó por ISD: 1.206 millones de USD que corresponden a depósitos y transferencias  en el exterior de 24.120 millones de USD, que representan al 45% de la liquidez total, y el 96% de la oferta monetaria de la economía para el mes de diciembre de 2018. Una disminución del ISD a la mitad genera riesgo moral sobre la balanza de pagos porque los agentes económicos pueden utilizar este mecanismos para transferir al exterior su liquidez interna, habida cuenta que las expectativas que genera la economía a futuro no son positivas. Si ese flujo de transferencias al exterior es mayor que los flujos de entrada y las necesidades de liquidez interna de la economía, se produciría un “estrés de liquidez”, que se expresaría en la necesidad de liquidez de los bancos y de las operaciones de ventanilla. Esto tendría una consecuencia directa en el incremento de las tasas de interés interbancarias en primera instancia, empero, el estrés de liquidez, puede conducir a no cumplir con obligaciones de ventanilla. 

Sección Cuarta: Reformas a la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal

(1) En conformidad con la eliminación del anticipo del impuesto a la renta, se armoniza la legislación existente y se reforma el Art. 26 de la exoneración del impuesto a la renta eliminando el texto “y su anticipo”.

(2) Se deroga la disposición transitoria que establecía que la deuda contraída por los GADs, con aval fiscal, no se incluirá en el cálculo del límite del endeudamiento público, para armonizarlo con las reformas al COPLAFIP y al COOTAD.

(3) Para armonizar con las nuevas reglas macrofiscales y las reformas al COPLAFIP se derogan las disposiciones transitorias que establecían el periodo 2018-2021 como periodo de estabilidad y consolidación fiscal.

Sección Quinta: Reformas al COOTAD

Art. 78. Se retoma el impuesto anual a la circulación vehicular que había sido derogado en agosto del año 2019 : “Establézcase el Impuesto anual a la circulación vehicular, cuyo hecho generador es la circulación efectiva o potencial de vehículos motorizados de transporte terrestre”.

Art. 79. “Base imponible.- La base imponible de este impuesto es el valor anual fijado por el Servicio de Rentas Internas como base imponible para el cálculo del Impuesto Anual sobre la Propiedad de los Vehículos Motorizados”.

Sección Octava: Reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFYP)

Las reformas al COPLAFYP, conjuntamente con las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero, son el centro neurálgico de la propuesta del presente proyecto de Ley. Las primeras reformas apuntan a consolidar los conceptos de “sostenibilidad fiscal” incluso en ámbitos que no le son pertinentes y que se armonizan y convergen con las condicionalidades establecidas en la Carta de Intención con el FMI.

Art. 85. En ese sentido se transforma el sentido de la programación de la inversión pública que consiste, de acuerdo al COPLAFYP, en “la capacidad real de ejecución de las entidades, y la capacidad de cubrir el gasto de inversión, con la finalidad de optimizar el desempeño de la inversión pública” (Art. 6), empero en la reforma propuesta por el gobierno se añade algo que no tiene una relación directa con la programación de la inversión pública: “garantizar la sostenibilidad fiscal”. Esto significaría, de acuerdo a la reforma legal, que la programación de la inversión pública tiene que garantizar la sostenibilidad fiscal como uno de sus objetivos más importantes. Ahora bien, la programación de la inversión pública no tiene como objetivo garantizar la sostenibilidad fiscal porque eso corresponde a los objetivos más generales de la política económica y que están definidos en la Constitución. La inversión pública tiene que garantizar la construcción de la infraestructura pública (puentes, carreteras, edificios, caminos, etc.), y no tiene que garantizar en ningún momento y bajo ninguna circunstancia: “la sostenibilidad fiscal”.

Art. 86. El Art. 8 del COPLAFYP establece los Presupuestos participativos en los niveles de gobierno: “Cada nivel de gobierno definirá los procedimientos para la formulación de presupuestos participativos, de conformidad con la Ley, en el marco de sus competencias y prioridades definidas en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial”. Como puede apreciarse, el texto del artículo es preciso con respecto a los presupuestos participativos en cada nivel de gobierno; sin embargo, se abre un espacio en este artículo para incorporar un articulado que nada tiene que ver con los presupuestos participativos, y que más bien tiene relación directa con la forma por la cual el FMI contabiliza las cuentas fiscales y, fundamentalmente, aquellas del Sector Público No Financiero (SPNF). 

En efecto, en este artículo se incorpora la “Clasificación del Sector Público” en Sector Público Financiero y No Financiero. Esta clasificación es importante porque define los contenidos del Presupuesto General del Estado. En el Presupuesto General del Estado consta el SPNF, que es el instrumento que tiene que aprobar la Asamblea Nacional de acuerdo a la Constitución. En consecuencia, las definiciones de SPNF tienen que ver de forma directa la manera por la cual se registran los ingresos, los gastos y las posiciones de déficit/superávit fiscal primario y global. Cuando se menciona al SPNF se refiere, por tanto, de forma directa al presupuesto del Estado. 

En el SPNF, la reforma propuesta por el proyecto de Ley, se incorpora: (i) el Gobierno General, que incluye el Gobierno Central, los GADs, y otras entidades; (ii) las empresas de propiedad estatal; y, (iii) las entidades de la seguridad social (IESS, ISSFA, ISSPOL). Esta metodología de contabilidad fiscal que el gobierno propone en esta reforma de ley está presente en la Carta de Intención del FMI:

Quantitative Performance Criteria: Definition of Variables 

Floor of the Non-Oil Primary Balance of the Non-Financial Public Sector, Including Petroleum Subsidies 

Definitions 

5. The Non-Financial Public Sector (NFPS, Sector Público No-Financiero) for the purposes of the program consists of the central government (PGE, including universities), Decentralized Autonomous Governments (including municipal governments, provincial governments and parish boards), Social Security Funds (including IESS, ISSFA, ISSPOL and BIESS), Non-Financial Public Corporation (detailed in the table below) and Development Bank of Ecuador (BDE). (pág. 85)

Sin embargo, el intento de “armonización” entre la metodología del FMI y el sistema de contabilidad macrofiscal del Ecuador implica contradicciones con lo que establece la Constitución:

Art. 292.-El Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados.

La Constitución establece también la autonomía del IESS (Art. 370), las empresas públicas (Art. 315), los GADs (Art. 238). En consecuencia, la reforma del Art. 86 del proyecto de Ley del gobierno entra en contradicción directa con varios artículos constitucionales y, luego del respectivo control constitucional de la Corte Constitucional, tendrá que ser declarado como inconstitucional. En otros términos, la propuesta de reforma de Ley violenta lo que establece la Constitución y la ley con respecto a los GADs, al IESS y a las empresas públicas, porque incorpora sus presupuestos dentro del presupuesto general del Estado.

Art. 87.El Art. 26 define los mecanismos de coordinación del sistema descentralizado de planificación participativa de las finanzas públicas y, para el efecto, crea la Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. La reforma propuesta por el gobierno, plantea añadir entre sus objetivos: “Definir las orientaciones de política de carácter general para una planificación nacional orientada en políticas públicas de mediano y largo plazo, con miras a un crecimiento sostenible vinculado a la sostenibilidad fiscal determinada por el ente rector de las finanzas públicas”. El objetivo de la reforma consiste en transformar a la Secretaría Técnica en una instancia que define el sentido de la política económica; sin embargo, esto desvirtúa su carácter de Secretaría Técnica, cuyo rol es apoyar y acordar con el ente rector de las finanzas públicas el sentido de la política fiscal, no definirla y, menos aún, hacerla garante de la sostenibilidad fiscal que, por definición, tiene que ser una atribución del ente rector de las finanzas públicas.

Art. 88. El Art. 34 define el Plan Nacional de Desarrollo y los lineamientos y políticas del sistema, y establece al Plan Nacional de Desarrollo como la “máxima directriz política y administrativa para el diseño y aplicación de la política pública…”. No obstante, la reforma de Ley plantea insertar en este artículo el siguiente texto: “garantizando el cumplimiento de las reglas fiscales en cada nivel según corresponda y la concordancia con el principio de sostenibilidad fiscal contenidos en este Código”. Ahora bien, las reglas macrofiscales, en especial aquella que se establece en el Art. 286 de la Constitución y que establece que los ingresos permanente financian el gasto permanente, forman parte de la programación presupuestaria y sirven para definir las posiciones de ingreso/gasto de toda la proforma del SPNF. La regla macrofiscal del endeudamiento, establece un baremo de máximo endeudamiento para el SPNF y es una obligación del Gobierno Central. Ninguna de ellas tiene relación con el Plan Nacional de Desarrollo y sus directrices. Es decir, no se puede delimitar y acotar al Plan Nacional de Desarrollo por criterios contables.

Art. 90. El Art. 59 define el ámbito de los planes de inversión y en el caso de las empresas públicas, banca pública, seguridad social y GADs, establece que cada una de ellas formulará sus respectivos planes de inversión. Sin embargo, se propone una reforma en la que se establece lo siguiente: “En el ámbito de las Empresas Públicas, Banca Pública, Seguridad Social y Gobiernos Autónomos Descentralizados, cada entidad formulará sus respectivos planes de inversión de conformidad con las reglas fiscales previstas en este Código…”.La reforma planteada por el gobierno es inconstitucional porque violenta el estatuto de autonomía que tienen las instituciones de la seguridad social, la banca pública y los GADs. Las reglas macrofiscales solo operan para el presupuesto del SPNF y no para las entidades autonómas y reconocidas como tales por la Constitución. No se pueden imponer reglas macrofiscales ni a las instituciones de la seguridad social, ni a las empresas públicas ni a los GADs, porque ellos no están inscritos ni en la lógica según la cual los ingresos permanentes financian el gasto permanente, ni tampoco los techos de endeudamiento. Son instituciones que tienen una autonomía reconocida por la Constitución.

Art. 97. El Art. 85 define la política fiscal dictada por el Presidente dentro de los campos de ingresos, gastos, financiamiento, activos y pasivos y patrimonio del SPNF. La reforma añade la Política de mitigación y gestión de riesgos fiscales y la obligación de “preparar y expedir anualmente la política de mitigación y gestión de riesgos fiscales, la que se anexará a la proforma del Presupuesto General del Estado”. El problema es que la propuesta de ley en la reforma del numeral 10 del Art. 74, reduce el margen de maniobra del ente rector de las finanzas públicas del 15% del presupuesto al 5%. Ahora bien, este artículo en realidad está pensado en los “pasivos contingentes”: “Se define como riesgos fiscales a aquellos factores o eventos imprevistos que pueden conducir a que las variables de ingresos, gastos, financiamiento, activos y pasivos, se desvíen de las previsiones de la programación fiscal plurianual y anual. Los riesgos fiscales pueden originarse en: condiciones macroeconómicas internas y externas, pasivos contingentes, gestión de empresas públicas, gestión de banca pública, gestión de la seguridad social …” (ibídem, subrayado mío). Los pasivos contingentes, en lo fundamental, son los juicios que se le han impuesto al Estado en los tribunales de conciliación y arbitraje y tienen que ver con los laudos arbitrales. Esta propuesta de ley lo que busca es abrir una ventana a que el Estado pueda asumir esos pasivos en caso que estos tribunales internacionales fallen en contra del Estado. En efecto, en la reforma al Art. 102 se agrega lo siguiente: “Art. (…).- Asignación para contingencias fiscales.- El ente rector de las finanzas públicas deberá incluir en la Proforma del Presupuesto General del Estado una asignación en el gasto, con el objeto de atender las posibles contingencias generadas por la materialización de riesgos fiscales. Esta asignación no podrá ser superior al 3% del gasto total del Presupuesto general del Estado…”. La propuesta de ley del gobierno está pensando más en cumplir con los laudos arbitrales en función de las empresas que en cumplir con lo que establece la Constitución.

Art. 98. Se sustituye totalmente el Art. 87 de la programación plurianual y anual, y en la reforma se incluye lo siguiente: “La programación fiscal del Sector Público No Financiero será plurianual y anual y servirá como marco obligatorio para la formulación y/o ejecución de las reglas fiscales; …así como de los presupuestos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, de las Empresas Públicas; y, será referencial para otros presupuestos del Sector Público”. Ahora bien, esta reforma concentra la programación fiscal en el cumplimiento de las reglas macrofiscales y altera el sentido que debe tener la programación fiscal; con ello, altera de forma importante el sentido de la programación fiscal, es decir, obliga a la programación fiscal a una estrategia ex ante de austeridad, de forma independiente de la existencia de los recursos que la financien. De otra parte, incorpora a la programación plurianual y anual a entidades que tienen un estatuto de autonomía ratificado por la Constitución de la República. Esta reforma, por consiguiente, puede ser considerada inconstitucional.

Art. 100. La reforma al Art. 90, del componente de los ingresos fiscales, también es problemática porque asume políticas de negociación de crudo por fuera de lo establecido por las atribuciones de la empresa pública petrolera. En efecto, en esta reforma se pretende que el Ministerio de Economía y Finanzas realice operaciones de: “adquisición de opciones, seguros, conversión de productos básicos y otros con similar propósito”. Ahora bien, el Ministerio de Economía y Finanzas no tiene ni la arquitectura institucional ni la capacidad técnica, ni las atribuciones legales para realizar operaciones de mercado con el crudo nacional. Además, este tipo de operaciones pretenden ser consideradas como “operaciones de endeudamiento público interno, externo y/o coberturas”, en una clara contradicción con las declaraciones realizadas en el sentido que las preventas anticipadas de petróleo no son convenientes para el Estado conforme se criticó al anterior gobierno. Esta reforma, es contradictoria con otros marcos jurídicos y pone en riesgo el manejo y la comercialización de crudo porque replica funciones que ya las hace la empresa estatal de petróleo.

Art. 108. La reforma al Art. 118 sobre la modificación del presupuesto también es problemática, en especial la parte que establece que los GADs “el aumento o disminución sólo se podrá realizar en caso de aumento o disminución de los ingresos permanentes o no permanentes que les corresponde por ley” habida cuenta que los GADs tienen un estatuto de autonomía reconocido por la Constitución, y tienen asignaciones definidas tanto de los ingresos permanentes como de los no permanentes, y tienen la posibilidad de conseguir recursos de la cooperación internacional al desarrollo. Al vulnerar el estatuto de autonomía de los GADs, se los debilita financieramente porque se los pliega a la estrategia de austeridad de forma independiente de su propio manejo presupuestario. 

Art. 119. La reforma del Art. 171 elimina los Certificados de Tesorería por las Notas del Tesoro, con el límite del 8% de los gastos totales del Presupuesto General del Estado, y no son consideradas como deuda. El Banco Central no podrá invertir en las Notas del Tesoro o en cualquier título valor emitido por el Estado, las negociaciones de las Notas del tesoro se realizan en Bolsa de Valores.

Art. 120. Se cambia el sentido de los sistemas de información para que ésta sirva “para verificar el cumplimiento de los objetivos y las reglas fiscales previstas en este Código”. Hay que indicar que en el Art. 181 se establecen mecanismos de sanción que implican la criminalización y judicialización del incumplimiento de las reglas fiscales. Es decir, se crea un sistema de información no para tener una visión del cumplimiento de la programación fiscal, sino para observar el cumplimiento de las políticas de austeridad.

Art. 177.En el Título III sobre la Transparencia Fiscal, se incorporan varios capítulos nuevos bajo el título de: De las Reglas Fiscales. Es necesario indicar que las reglas macrofiscales(o reglas fiscales) son instrumentos que permiten ordenar la relación ingreso/gasto del presupuesto general del Estado. Sin embargo, la reforma del gobierno intenta convertir a las reglas fiscales en el principal instrumento del manejo, control e imposición de las políticas de austeridad. En efecto, las reformas plantean extender el ámbito de las reglas fiscales, de su visión contable hacia una visión de deber-ser de la política fiscal. Las reglas fiscales son la condensación de las políticas de austeridad. Si el país aprueba estas reformas a las reglas fiscales, será imposible definir a futuro una política fiscal y económica coherente en salud, educación, inclusión social, inversión pública, entre otros.

Ahora bien, para contextualizar y explicar mejor las reglas macrofiscales, es necesario precisar lo que al respecto dice la Constitución, la primera regla macrofiscal lo establece la Constitución:

Art. 286.Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente y procurarán la estabilidad económica. Los egresos permanentes se financiarán con ingresos permanentes. Los egresos permanentes para salud, educación, y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes”.

La segunda regla macrofiscal, en cambio, la define la Ley, en esta caso la reforma al COPLAFYP:

“Art. (…) Regla de deuda y otras obligaciones de pago: El saldo consolidado de la deuda pública del sector público no financiero y otras obligaciones de pago no podrá superar el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto”.

Es necesario indicar que se añade el concepto de “saldo consolidado” que ratifica el Decreto 1218 del 20 de octubre de 2016, del ex Presidente Rafael Correa, quien cambió la metodología de los saldos consolidados. 

En el primer Artículo sin número de la propuesta enviada por el gobierno, se establece lo siguiente: “Para las entidades del sector público financiero se deberá cumplir de forma obligatoria la regla de ingresos y gastos permanentes”

En primer lugar, es necesario precisar el alcance del concepto: “sector público financiero”, porque hace referencia, entre otros, a la banca pública que tiene un estatuto de autonomía reconocido por la Constitución. La Banca Pública tiene, además, su propia estructura financiera inscrita dentro los costos de transacción financiera y los niveles de tasas de interés. Incorporar las reglas fiscales al sector financiero implica desarticular de forma radical los procedimientos, operaciones y dinámicas del sector financiero público, porque las reglas fiscales no son compatibles con los comportamientos de la tasa de interés y los costos de transacción financieros. El hecho de tratar de imponer reglas fiscales al sector financiero demuestra el fundamentalismo de las políticas de austeridad y la incomprensión de los fundamentos de la economía financiera, porque los ingresos que provienen desde la tasa de interés no son “permanentes”,  y los costos de transacción financieros tampoco pueden ser adscritos a “gastos permanentes”. 

Sin embargo, en la Sección III: De las reglas de crecimiento de egresos, gasto, resultado primario total y resultado primario no petrolero, se mencionan algunos aspectos problemáticos:

“Art. (…) Metas anuales del resultado primario total y no petrolero del Sector Público No Financiero.-El resultado primario y el resultado primario no petrolero deberán presentar objetivos fiscales de ingresos y egresos anuales que permitan garantizar el cumplimiento de deuda y otras obligaciones de pago de este Código”.

En primer lugar, hay que indicar que el resultado primario se calcula sobre la línea cuyos ingresos están ya determinados por la regla macrofiscal del ingreso permanente y el gasto permanente, y por la relación entre el ingreso no permanente y el Plan Anual de Inversiones y el pago del servicio de la deuda externa. En consecuencia, la regla del endeudamiento no está en relación con el resultado primario sino con el resultado global. Sin embargo, lo verdaderamente complicado para el sistema de contabilidad fiscal es el concepto de resultado primario no petrolero, porque eso significaría que habría que eliminar las transferencias que hace Petroecuador al Presupuesto General del Estado, como parte del ingreso no permanente. En otros términos, en la cuenta denominada: Transferencias y donaciones de capital e inversión, habría que restarle el aporte que transfiere Petroecuador, mientras que en la cuenta de gasto habría que añadir los costos de importación de subsidios que se registran aparte en la Cuenta de Financiamiento a Derivados Deficitarios. Pero esa maniobra contable, altera de manera fundamental el cálculo sobre la línea del ingreso y el gasto primario, y entra en contradicción directa con la Constitución. No hay razón alguna que justifique que se eliminen esos ingresos y que se añadan esos gastos (a los subsidios) y que se presente un resultado primario con un déficit ex ante, solamente por razones contables.

“Art. (…) Regla de gasto primario computable.-Se entenderá por gasto computable el gasto primario, excluidos las preasignaciones establecidas en el artículo 298 de la Constitución y los gastos por laudos arbitrales no presupuestados”. 

Este nuevo concepto de “gasto primario computable” es un invento de la propuesta de ley, y sirve en la reforma presentada para medir el incremento nominal anual de este gasto primario, y establece un límite de crecimiento de hasta el 1% del PIB en momentos en que el crecimiento de la economía sea moderado. Este concepto articula de forma metodológica la noción de la austeridad y fractura la relación ingreso/gasto del Presupuesto Estatal.

En efecto, se trata de la incorporación de un concepto nuevo que altera la forma por la cual se elabora la proforma presupuestaria. Además, es un concepto que entra en contradicción directa con la regla macrofiscal establecida en el Art. 286 de la Constitución y que establece que el “egreso permanente se financiará con ingreso permanente”. 

Esto significa que no puede existir una regla macrofiscal adicional para el gasto y otra para el ingreso, porque la regla macrofiscal definida en la Constitución relaciona ambas dinámicas. No puede haber una regla para gasto y otra para ingreso/gasto. Se trata de una incoherencia absoluta con respecto a la forma de planificar el gasto estatal.

El momento en el que se fractura esa dinámica y se crea una regla macrofiscal para cada una de ellas, se atenta el sentido establecido en el Art. 286 de la Constitución. Por ejemplo, si producto de nuevas decisiones fiscales y de la dinámica de la economía, el ingreso permanente crece en un 5%, entonces el egreso permanente tiene ese horizonte de crecimiento establecido por la dinámica de los ingresos permanentes. 

La nueva regla intenta neutralizar todo crecimiento del gasto permanente, en un contexto en el que incluso existan los recursos necesarios para su financiamiento. Es necesario recordar que en el gasto permanente, está la nómina de salud, educación, inclusión social, seguridad interna y externa, entre otros. Esta regla pretende neutralizar el gasto en sectores claves de la economía y que son fundamentales para el desarrollo social y económico. 

En consecuencia, la propuesta de ley puede establecer todos los mecanismos de contabilidad fiscal que considere pertinentes, como es el caso del concepto de gasto primario computable, pero no puede de ahí definir una nueva regla macrofiscal, porque al hacerlo entraría en contradicción directa con la Constitución. 

Es necesario recordar que las reglas macrofiscales son los criterios generales que enmarcan la forma por la cual se debe construir el presupuesto general del Estado. La reforma pretende crear reglas macrofiscales particulares y que sancionan ex ante los criterios de austeridad y, con ello, desarticula la posibilidad de construir de forma coherente la proforma general del Estado.

“Art. (…) Del crecimiento del gasto permanente.-El crecimiento del gasto permanente del Gobierno Central, estará sujeto a los límites de crecimiento del gasto primario según el artículo precedente y garantizará la provisión adecuada de bienes de capital”. El crecimiento del gasto permanente está en función del crecimiento del ingreso permanente de acuerdo a lo establecido en el Art. 286 de la Constitución. No se puede poner un límite al crecimiento del gasto permanente porque eso violaría el sentido del Art. 286 de la Constitución. En consecuencia, esta reforma legal no es Constitucional, además que su pertinencia no es adecuada para el desarrollo de la economía y para el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. El gasto permanente no puede ser sometido a una regla adicional a aquella del gasto primario computable. Se redunda en la austeridad. No solo que se fractura la regla fiscal del Art. 286 de la Constitución, sino que también se fractura lo que establece esta misma propuesta de Ley cuando establece la “regla fiscal del gasto primario computable”. No pueden existir dos reglas sobre un mismo tema y que, además, ambas violenten la Constitución.

Art. (…) Regla de variación de gastos de la seguridad social”. Se definen varias “reglas fiscales” para la seguridad social, y se establece que: “Cualquier normativa emitida por los Consejos Directivos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas o Instituto de Seguridad Social, referente a prestaciones o aspectos administrativos que tengan impacto directo o indirecto en las contribuciones y asignaciones que otorga el Estado, deberán tener previamente el dictamen favorable emitido por el ente rector de las finanzas públicas”. Esta disposición entra en contradicción con el Art. 370 de la Constitución que establece la autonomía del sistema de seguridad social. También es una atribución de competencias que no le competen al ente rector de las finanzas públicas. Es decir, a la regla del gasto primario computable, a la regla del crecimiento del gasto permanente, se añaden más reglas a instituciones que no tienen ninguna obligación de cumplirlas porque la Constitución les reconoce su estatuto de autonomía. 

Como puede apreciarse, el discurso de la austeridad fiscal se expresa de forma radical en la elaboración de reglas fiscales que no tienen nada que ver con la contabilidad del ingreso/gasto fiscal sino con una visión de la economía que trata por todos los medios de controlar el gasto estatal, evitar su crecimiento, cuando ese gasto está en relación directa con las responsabilidades del Estado en salud, educación, inclusión social, entre otras. Es decir, y a pesar de que existan los recursos necesarios para financiarlo, las reglas macrofiscales harían prácticamente imposible un mejor financiamiento al sector social, lo que lo debilitaría de tal manera que afectaría al cumplimiento de los derechos y garantías prescritas en la Constitución.

“Art. (…) Fondo de Estabilización.-(…) El fondo será único y sus reservas no podrán preasignarse o destinarse para financiar ningún gasto adicional al presupuesto inicial”. La creación del Fondo de Estabilización no tiene ninguna función macroeconómica ni redistributiva. Se trata de poner aparte un conjunto de recursos que pueden ser utilizados para el desarrollo nacional, sobre todo porque el Estado tendrá que acudir a créditos externos cuando tiene esos recursos sin utilizar en este Fondo. Si bien la sociedad requiere un fondo de contingencias para eventos imprevistos, también se debe reconocer se pueden generar responsabilidades macroeconómicas a ese tipo de fondos. Esta reforma da un paso atrás en iniciativas parecidas, como por ejemplo el FEIREP, que fue un fondo creado con excedentes petroleros durante el gobierno de Lucio Gutiérrez, y que tenía funciones macroeconómicas, para sostener bajo el riesgo-país, y para invertir en el sector social de la economía. Empero, esta nueva reforma no establece ninguna dinámica macroeconómica para este fondo.

Capítulo III: De la instrumentación de las reglas

Art. (…).- Establecimiento de los objetivos y metas fiscales para el conjunto de entidades del Sector Público No Financiero.-El ente rector de las finanzas públicas, publicará el Acuerdo Ministerial que contenga los objetivos de deuda pública, saldo primario no petrolero, regla de gasto y regla de egresos no permanentes, referido al ejercicio en curso y los tres ejercicios siguientes…”. Es decir, se trata de dar una dimensión intertemporal a las reglas adoptadas, de tal manera que se puede atar de pies y manos a cualquier gobierno que quiera atender al sector de salud, educación e inclusión social de mejor manera. Aunque quisiera ese gobierno implementar, por ejemplo, un Plan Nacional de Salud, no podría hacerlo porque estas reglas se lo impedirían.

En consecuencia, y antes de que este Artículo sea aprobado se necesitará el criterio de la Corte Constitucional sobre el control de constitucionalidad para los siguientes conceptos: “saldo primario no petrolero”, “regla del gasto” y “regla de egresos no permanentes”.Estos conceptos, como mecanismos de contabilidad fiscal, si bien plantean problemas para la elaboración de la proforma fiscal, no generarían mayores inconvenientes en la política fiscal, pero como reglas macroeconómicas, entonces su capacidad vinculante se convierte en un problema para la elaboración de la proforma fiscal, amén de que contradicen el texto Constitucional. 

Por ejemplo, si no se registran las transferencias de Petroecuador como ingreso no permanente, y se toman decisiones sobre políticas de gasto, las consecuencias para sectores claves como salud y educación, serán realmente importantes. 

En el quinto inciso de este artículo se establece que: “Cada gobierno autónomo descentralizado deberá publicar, en concordancia con el calendario fiscal previsto, un informe fiscal que presente su nivel de deuda pública, saldo primario no petrolero, regla de egresos no permanentes del ejercicio inmediato superior”.

Los GADs son autónomos en conformidad con la Constitución, y no tienen en su contabilidad “saldo primario no petrolero”, porque este concepto es una contradicción en los términos. En efecto, de acuerdo a la ley, los GADs reciben el 5% de los ingresos no permanentes, que se financian, en lo fundamental, por las transferencias de Petroecuador, pero si tienen que presentar el saldo primario no petrolero, entonces tienen que eliminar de sus balances esta preasignación. 

En consecuencia, no pueden presentar ningún “saldo primario no petrolero”. Tampoco pueden presentar una regla de egresos, porque su estatuto de autonomía reconocido por la Constitución establece que pueden buscar recursos de la Cooperación Internacional al Desarrollo y obtener recursos propios por tasas, catastros y otros ingresos; mientras que sus gastos tienen que ver con la dotación de servicios a sus comunidades y sociedades locales. Muchos de los gastos corrientes, o egresos no permanentes, tienen que ver con actividades comunitarias.

Puede apreciarse, por lo tanto, que las reglas fiscales al traducir la visión de austeridad a la programación fiscal, lo que en realidad logran es fracturar la política fiscal y conducir a la sociedad a un callejón sin salida, en donde se pueden tener los recursos para cumplir con las garantías de derechos establecidos por la Constitución, pero no se puede hacerlo porque las reglas fiscales lo impiden.

Sección III: De las medidas correctivas

“Art. (…).- Medidas correctivas.- Cuando el ente rector de las finanzas públicas, de acuerdo con el informe correspondiente sobre cumplimiento de objetivos, constate que existe incumplimiento de los objetivos de la regla pública y otras obligaciones de pago, resultado primario no petrolero, la regla del gasto y/o la regla de egresos permanentes por parte de las entidades del sector público no financiero, cuando corresponda, podrá proceder con la suspensión temporal de los procedimientos a su cargo para las transferencias desde el Presupuesto General del Estado …”. 

Lo que este artículo está evidenciando es un chantaje a las instituciones públicas que no cumplan con las reglas fiscales definidas por la ley, esto es una clara violación al numeral 3 del Art. 85 de la Constitución: 

“3. El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos”. 

Y al segundo inciso del Art. 348 de la Constitución:

La falta de transferencia de recursos en las condiciones señaladas será sancionada con la destitución de la autoridad y de las servidoras y servidores públicos remisos de su obligación”.

El ente rector de las finanzas públicas no puede bajo ninguna circunstancia chantajear con la suspensión temporal de transferencias por cuestiones de contabilidad fiscal, sobre todo a sectores claves de la economía como salud, educación, inclusión social, seguridad interna y externa, porque estaría incumpliendo con la Constitución y la Ley. Por ejemplo, en el supuesto que el Ministerio de Salud Pública, por razones que tienen que ver con su propia dinámica, presente una programación por fuera de las reglas fiscales aquí establecidas, entonces el ente rector de las finanzas públicas, tendría que suspender las asignaciones y transferencias, y dejaría sin recursos a hospitales, centros de salud, atención a pacientes, solo por una cuestión contable. Esto pondría en riesgo no solo la salud de pacientes críticos sino su vida misma. En consecuencia, no puede ponerse en riesgo la vida de ciudadanos por una visión fundamentalista de la austeridad fiscal.

Título IV De las Responsabilidades y Sanciones

Capítulo III: De las sanciones por el incumplimiento de las reglas fiscales

Art. 181.- Medidas sancionatorias.-Los integrantes de los órganos legislativos, las máximas autoridades administrativas y todo otro servidor público con competencias vinculadas con la gestión presupuestaria de las entidades y organismos del Sector Público no Financiero, serán responsables administrativamente por la omisión en la formulación, aprobación y ejecución del plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal y por el incumplimiento de las reglas macrofiscales previstas en este Código, cuando corresponda. La responsabilidadadministrativa culposa será determinada por la Contraloría General del Estado …”. 

Es la primera vez, de lo que se conoce, que medidas de política fiscal con referencia explícita a la contabilidad fiscal, son susceptibles de judicialización y criminalización. Las reglas macrofiscales hasta hoy existentes establecen que los ingresos permanentes financian el gasto permanente y que hay un techo del endeudamiento del 40% del PIB. No pueden ser utilizadas como un instrumento de criminalización y judicialización de la política fiscal. El incumplimiento de las reglas no depende de las entidades del SPNF, sino de la forma por la cual se construye el presupuesto fiscal que, además, es aprobado por la Asamblea Nacional y, en consecuencia, es un acto legal y legítimo. A nadie se le ocurriría establecer un régimen sancionatorio para reglas que solamente tratan de enmarcar el presupuesto estatal. De lo que se conoce, sería la primera vez que se establece un mecanismo de sanción para garantizar las políticas de austeridad. Este artículo, además, entra en contradicción con el numeral 4 del Art. 11, los numerales 2 y 3 del Art. 76, el Art. 84, de la Constitución, entre otros.

Art. 126. Disposiciones transitorias: Es interesante constatar que las reglas macrofiscales y su seguimiento al extremo de judicialización y criminalización, no obstante, no son aplicables cuando se trata de garantizar los pagos para los laudos arbitrales. En efecto, en la Disposición Transitoria Vigésimo Primera se tiene lo siguiente: “Durante el periodo 2019-2024 los incrementos presupuestarios originados en laudos arbitrales y sentencias judiciales, no computarán al límite de modificaciones del Presupuesto General del Estado ni a la regla de gasto primario computable del Gobierno General”. Esta disposición genera una asimetría en las reglas fiscales, porque crea una cláusula de escape para el pago de laudos arbitrales (que además también forman parte de los pasivos contingentes), mientras que mantiene un férreo control sobre el sector social (salud, educación e inversión social).

Sección Décimo Tercera: Reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero

Art. 142. Se reemplaza el artículo existente por el siguiente: “Art. 13.- Conformación.- Créase la Junta de Política, Regulación y Estabilidad Financiera, parte de la función ejecutiva, como una persona jurídica de derecho pública, no financiera, con autonomía administrativa, presupuestaria y operativa, responsable de la formulación de la política y regulación financiera, de seguros y valores. La Junta estará conformada por cinco miembros elegidos por el Presidente de la República, dos de los cuales serán miembros a tiempo completo y tres serán miembros a tiempo parcial…”.

En la reforma enviada por el gobierno se altera la composición de los miembros y se cambia el nombre de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, por Junta de Política, Regulación y Estabilidad Financiera. El cambio en la composición de los miembros de la Junta implica la apertura de la política monetaria a intereses corporativos. En efecto, los nombramientos a libre discreción por parte del poder ejecutivo son utilizados como mecanismos de pago de favores, balanceo de poderes y control político. Los criterios técnicos, en una instancia que tendrá a su cargo el manejo de la política de tasas de interés y control monetario, se subordinan siempre a los intereses políticos-corporativos. Con los nuevos miembros, al no tener otra responsabilidad que ser miembro de la Junta, se corre el riesgo que ellos representen a intereses corporativos y en virtud de ello diseñen y adopten decisiones que tendrán implicaciones importantes para la economía. No solo ello, sino que tienen acceso a información clave sobre indicadores económicos y monetarios y ello puede marcar asimetrías, porque pueden utilizar esa información en beneficio propio. Se establece, además, un periodo de permanencia mayor al periodo presidencial: seis años

Art. 144.Art. 14. Funciones.- “4. Formular y dirigir las políticas crediticia y financiera; de seguros y de valores; y de la Red de Seguridad Financiera. La Red de Seguridad Financiera fue establecida el 31 de diciembre de 2008, modificada en mayo del 2011 y, finalmente derogada en el año 2014 por el Código Orgánico Monetario y Financiero. La inclusión de un concepto que fue ya derogado, sin que haya sido previamente explicado corresponde a la transcripción literal de las condiciones establecidas por la Carta de Intención con el FMI, que en su página 23 establece lo siguiente: “Enhancing the banking resolution and crisis preparedness framework, including by reviewing the adequacy of the financial safety net”. Mientras el nuevo código no explique qué se entiende por “Red de Seguridad Financiera”, esta función no sería pertinente.

3. Emitir el marco regulatorio prudencial al que deben sujetarse las entidades financieras, de valores y seguros, marco que deberá ser coherente, no dar lugar a arbitraje regulatorio…”. Este inciso corresponde también a una condicionalidad del FMI, que estaba destinada específicamente a las cooperativas a quienes acusaba de “arbitraje regulatorio”: “While the expansion of cooperatives is unlikely to create systemic strains, tighter financial supervision of these entities is warranted, in part to prevent regulatory arbitraje”. El “arbitraje regulatorio” es la capacidad que tendrían ciertos actores económicos, de utilizar las leyes de regulación tributaria en beneficio propio, en una dinámica de elusión tributaria. La apelación al “marco regulatorio prudencial” hace referencia a Basilea III, que es el conjunto de medidas de control y supervisión bancarios que nacen desde los mismos bancos privados. Puede observarse, por tanto, que estas funciones han sido definidas y determinadas ya por el FMI en su Carta de Intención con el Ecuador.

5.- Normar los criterios y protocolos para determinar la existencia de una crisis sistémica … En un evento de crisis sistémica, la Junta deberá comunicar sobre el particular al Presidente de la República y tendrá dentro del ámbito de sus competencias la atribución exclusiva de adoptar decisiones y dirigir las acciones que considere necesarias para afrontarla …”. De más de 55 funciones que tenía la anterior Junta, ahora se reducen a cinco. De ellas, es interesante el recurso a la noción de “crisis sistémica”. En el anterior artículo de la ley no existía esta mención a una “crisis sistémica”. 

Este artículo se complementa con el numeral 2 del Art. sin número de la sección III sobre las reglas fiscales: De las reglas de crecimiento de egresos, gasto, resultado primario total y resultado primario no petrolero. En ese inciso se menciona que existen cláusulas de escape para las reglas macrofiscales en contexto de: “Recesión económica grave”. El contenido de lo que la ley debe entender por Recesión económica grave será definido por el reglamento de la ley. 

Estos dos conceptos (recesión económica grave y crisis sistémica) son novedosos y articulan un marco de referencia sobre el contexto inmediato y mediato que se avizora en la economía ecuatoriana. En ambos casos, se presenta un articulado que permita la actuación de la política económica en casos de una importante crisis económica.

Ahora bien, el único fenómeno que podría ser catalogado como “crisis sistémica”es la salida del esquema de dolarización. Ningún otro fenómeno económico podría ser catalogado como tal. Un choque externo, por ejemplo la caída del petróleo o de los precios de los commodities, golpea la balanza de pagos, pero no genera una crisis sistémica. Una catástrofe interna, por ejemplo un terremoto, una inundación, o algún otro evento de similares características, golpea la capacidad productiva interna pero tampoco puede ser catalogada como crisis sistémica

En efecto, la teoría económica, sobre todo luego de la crisis económica de las hipotecas sub prime en EEUU y en Europa, establece que las crisis sistémicas se originan en el sector bancario-financiero, contagian al sector monetario y, a partir de ahí, se extienden al sector productivo, afectando al empleo, la inversión, y los ingresos.

La única oportunidad en la historia reciente que el país ha sufrido una crisis sistémica fue en la crisis de 1999-2000 y que condujo a la dolarización de la economía. La apelación a la noción de crisis sistémicasolo cabe en un contexto de desdolarización de la economía, de ahí que la reforma proponga que la Junta comunique al Presidente de la República y tenga la atribución exclusiva de adoptar decisiones. Este criterio se repite en la reforma del Art. 14, Artículo: Deberes y Facultades, numeral 5:

“5. Normar los criterios y protocolo para determinar la existencia de una crisis sistémica, en consulta con el ente rector de las finanzas públicas. En el evento de una crisis sistémica, la Junta deberá comunicar sobre el particular al Presidente de la República y tendrá la atribución exclusiva de adoptar las decisiones y dirigir las acciones que considere necesarias para afrontarla, en base a los informes técnicos respectivos”. (subrayado propio)

Ahora bien, incorporar un artículo de este tenor implica crear una expectativa sobre un colapso económico que los agentes económicos tomarán nota de forma inmediata, lo que los obligará a tomar precauciones ante un escenario de esa magnitud. En ese sentido, este artículo se inscribiría en aquello que el COIP define como “pánico económico” y “pánico financiero”. La Asamblea debería suprimir toda referencia a: “recesión económica grave” y “crisis sistémica” de este proyecto de ley. 

Art. 146. Derogar los artículos 15 y 16 vigentes. El Art. 15 del Código Orgánico Monetario y Financiero hacía referencia a: (i) las facultades macroeconómicas de la Junta de Política y Regulación Monetaria y financiera, para establecer límites y condiciones a la posición en activos externos de las entidades financieras privadas; (ii) establecer límites y condiciones al endeudamiento externo de las entidades financieras privadas, a los montos de fianzas, avales, garantías y otros contingentes; (iii) establecer obligaciones para que las divisas provenientes de diferentes operaciones ingresen de manera obligatoria al país.

De su parte, el Art. 16, establecía que los organismos de control, el Banco Central y el COSEDE, podrían preparar y proponer a la Junta, planes, estudios, análisis, informes y propuestas de políticas y regulaciones.

Con la eliminación de estos dos artículos las entidades financieras del sector privado tienen un amplio margen de maniobra para manejar la liquidez monetaria de acuerdo a sus conveniencias, al tiempo que se limita la posibilidad que las entidades de control, el Banco Central y el COSEDE, puedan generar políticas públicas en sus respectivos ámbitos de competencia. Esto atenta al sistema monetario de dolarización, al tiempo que debilita la posibilidad de realizar política económica intersectorial.

Art. 157. Se reforma la Finalidad del Banco Central, que era la instrumentación de la política crediticia, cambiaria y financiera, por: “El objetivo del Banco Central del Ecuador será fomentar y mantener un sistema monetario estable, coadyuvar a la estabilidad financiera y administrar su balance con el fin de preservar la integridad de la dolarización, incluyendo el funcionamiento seguro, sólido y eficiente de los sistemas y medios de pago”. Lo problemático de esta reforma legal hace referencia a: (i) “coadyuvar a la estabilidad financiera”. El Banco Central no es la entidad que pueda coadyuvar a la estabilidad financiera, porque la Constitución no lo permite, y porque están prohibidos por la Constitución los salvatajes bancarios. Con esta frase se pretende crear las condiciones de posibilidad para que el Banco Central pueda utilizar los recursos de la reserva internacional para “coadyuvar a la estabilidad financiera”, es decir, socorrer a instituciones financieras privadas que tengan problemas de liquidez; (ii) “administrar su balance con el fin de preservar la integridad de la dolarización”, esta reforma abre la posibilidad de utilizar los recursos del Banco Central para créditos de liquidez monetaria para instituciones financieras privadas en situación de iliquidez.

Art. 158.Art. 27: Autonomía Institucional.-En la consecución de sus objetivos y el desempeño de sus funciones, el Banco Central del Ecuador será un ente autónomo y responsable según lo dispuesto en este Código”. Este artículo es problemático porque entra en contradicción directa con el Art. 303 de la Constitución:

Art. 303.-La formulación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva y se instrumentará a través del Banco Central. La ley regulará la circulación de moneda con poder liberatorio en el territorio ecuatoriano. La ejecución de la política crediticia y financiera también se ejercerá a través de la banca pública. El Banco Central es una persona jurídica de derecho público, cuya organización y funcionamiento será establecido por la ley”.

En consecuencia, no cabe la autonomía institucional del Banco Central, porque la Constitución no lo permite y, además, entra en contradicción con el Art.155 de la propia propuesta de reforma del gobierno. Sin embargo, su inclusión obedece a las condicionalidades establecidas por el FMI en la Carta de Intención:

There are plans also to improve the central bank’s governance arrangement and institutional autonomy including through the introduction of an independent central bank Board that has fiduciary responsibilities toward the central bank” (Carta de Intención, pág. 22)

Si esta reforma entra en contradicción con el texto Constitucional no cabe, por supuesto, su aprobación por parte de la Asamblea Nacional, porque de hacerlo estaría incumpliendo su rol de defender la Constitución.

Art. 165. Se altera el balance general del Banco Central por el sistema de cuatro balances que constaban en la anterior Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, aprobada en enero del año 2006 y derogada en el año 2014 por el Código Orgánico Monetario y Financiero. De la misma manera que en la Ley de Régimen Monetario anterior, las cuatro cuentas comprenden: (i) una cuenta para un sistema de canje entre especies monetarias en circulación y depósitos a la vista, con recursos de las Reservas Internacionales en una proporción al 100%. Es decir, esta primera cuenta establece una especie de caja de conversión entre los dólares que circulan y aquellos del Banco Central en las cuentas de las reservas internacionales; (ii) una cuenta para un sistema de reserva financiera que incluyen los depósitos de las instituciones públicas y la banca pública, y cubiertas con los remanentes de la Reserva Internacional a un porcentaje del 100%; (iii) una cuenta para un sistema de operaciones en donde se registran los depósitos del SPNF y de particulares, cubiertos, asimismo, por las Reservas Internacionales a una proporción del 100%; y, (iv) una cuenta para otras operaciones en donde se registra el patrimonio del Banco Central. El problema del sistema de cuentas que propone la ley es que no existen las reservas internacionales suficientes para cubrir los cuatro sistemas. En efecto, las Especies Monetarias en Circulación, al mes de agosto de 2019, fueron de 16.135,6 millones de USD, mientras que las Reservas Internacionales, para el mismo periodo fueron de 5.130,4 millones de USD. Es decir, no hay posibilidad alguna de cubrir al 100% con recursos de las reservas internacionales la primera cuenta del sistema de canje. Los Depósitos a la Vista, en cambio, tuvieron una magnitud de 8.818,7 millones de dólares, mientras que la cuenta para Otras Sociedades de Depósito (OSD), al mes de agosto de 2019, alcanzó los 30.338,1 millones de USD (Datos del Boletín Estadístico Mensual No. 2011, de septiembre de 2019, del Banco Central del Ecuador). Como puede apreciarse, las reservas internacionales representan una fracción de cualquiera de los cuentas planteadas por la reforma de ley del gobierno. Por consiguiente, no hay ningún fundamento para el sistema de cuatro cuentas, porque no existen los recursos para sustentar la vigencia de este sistema. Lo que en realidad está proponiendo esta reforma es una caja de conversión en un contexto en el que no existen recursos para alimentarla. En términos técnicos, el Ecuador no tiene ninguna posibilidad de mantener el sistema de cuatro cuentas y su propuesta refleja que no se entiende la forma por la cual funciona y se mantiene el sistema de dolarización de la economía. De ahí que la “Regla de Respaldo” definida en el Art. 327, Disposición Transitoria Segunda, sea muy difícil de cumplir. En efecto, esta regla de respaldo establece que “a más tardar, hasta el año 2026, todos los pasivos del primer sistema de balance, todas las monedas metálicas nacionales emitidas por el Banco Central que se encuentren en circulación, y los depósitos efectuados por otras sociedades de depósitos en el Banco Central serán plenamente cubiertos al menos en un cien por ciento con activos líquidos de reservas internacionales”. Esta “regla de respaldo” confirma el hecho que se confunde dolarización con convertibilidad.

Art. 169. Se reemplaza el Art. 37 que establecía la obligación de someterse al régimen especial del contratación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública por un nuevo texto en el cual: “La contratación de bienes, obras y servicios, exclusivamente para el cumplimiento de su objetivo, se someterá a un régimen de contratación propio expedido por el Directorio del Banco Central del Ecuador”. Este artículo contradice todos los acuerdos e instrumentos internacionales de transparencia y de lucha contra la corrupción que el Estado ecuatoriano ha asumido en los últimos años. Si se aprueba este artículo, se genera un régimen especial en virtud del cual el Banco Central del Ecuador puede imponer sus propios reglamentos para operaciones que tienen que ver con la inversión de la reserva, la gestión de la posesión de activos y pasivos externos, el oro monetario y no monetario, entre otros. Se trata de cubrir con una estrategia de opacidad operaciones financieras que necesitan un régimen de transparencia. Este artículo está reñido con la moral y con la transparencia y puede constituirse en un atentado a la lucha contra la corrupción.

Art. 178. Directorio del Banco Central: el proyecto de ley crea el Directorio del Banco Central como máximo órgano de gobierno de la institución. Este Directorio es diferente del Directorio de la Junta de Política, Regulación y Estabilidad Financiera, y está conformado por cinco miembros, todos ellos designados directamente por el Presidente de la República y por un periodo de seis años. 

El Art. 145 establece los deberes y facultades del Directorio de la Junta de Regulación y Estabilidad Financiera, mientras que el Art. 178 establece las funciones del Directorio del Banco Central. Ahora bien, no existe ningún tipo de articulación entre los dos directorios. La presencia de los dos directorios fractura y divide la política financiera de la política monetaria. Esta división quizá sea conveniente en contextos de emisión monetaria propia, pero en contextos de dolarización plantea problemas de asimetrías de información entre el sector financiero y el sector monetario. Mientras que un solo directorio puede armonizar la política monetaria y financiera en una sola dinámica, la presencia de dos directorios diferentes con especialidades diferentes, hace que la política financiera tenga su propio andarivel con respecto a la política monetaria. La presencia de los dos directorios implica un riesgo sistémico sobre el sistema de tipo de cambio fijo (dolarización) porque no permite articular y crear convergencias entre la política financiera con las políticas de liquidez.

Art. 183. Mientras que en la legislación anterior se establecía que los funcionarios, servidores y trabajadores del Banco Central estarán sujetos a las disposiciones de la Ley Orgánica de Servicio Público y al Código del Trabajo, la reforma de ley del gobierno establece que: “El Ministerio del Trabajo podrá expedir normativa interna especial para el Banco Central del Ecuador en materia de talento humano, remuneraciones y/o ingresos complementarios, según la necesidad y de acuerdo con su disponibilidad presupuestaria”. La creación de un régimen especial en materia laboral para una institución determinada no es coherente con la ley, con la Constitución (igualdad formal) e, incluso, con las propias reglas fiscales que se han definido en la propuesta de reforma de ley del gobierno. Se trata de crear una “burocracia dorada” que se convierta en garante y aval de políticas económicas que se toman más en función de intereses corporativos que en beneficio social.

Art. 189. Establece la prohibición de financiación monetaria al ente rector de las finanzas públicas, ni a los GADs: “El Banco Central no comprará valores emitidos por el Estado, por ninguna entidad estatal o por cualquier otra entidad pública en el mercado primario, sin perjuicio de la recapitalización contemplada en el artículo 29 de este Código. Esta prohibición incluye la renovación y canje de todos aquellos valores públicos que posea el Banco Central del Ecuador”. La reforma al Art. 56 del Código Orgánico Monetario y Financiero, plantea un costo financiero y de transacción al Estado. Al prohibir la compra de Notas del Tesoro o cualquier tipo de valores emitidos por el Estado, el Banco Central está impedido formalmente de hacer política monetaria en contexto de dolarización, y le obliga al Estado a acudir necesariamente a los mercados financieros privados nacionales e internacionales a buscar y obtener financiamiento con los costos que esto implica. Este artículo crea una asimetría en el financiamiento del sector público en beneficio del sector financiero privado nacional e internacional. Es necesario indicar que el numeral 5 del Art. 178 en donde se definen las funciones del Banco Central, establece: “5. Definir la política de inversión de las reservas internacionales”. Entonces, y a pesar de tener la atribución de invertir la reserva, el Art. 189 le prohíbe invertir esta reserva en valores emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas. Esto provoca que el Banco Central gane menos por la inversión de las reservas internacionales (la tasa de interés mundial PRIME o LIBOR es sustancialmente más baja que las tasas de interés que paga el Ministerio de Economía y Finanzas en sus valores), y que el ente rector de las finanzas pague más. En una emisión de 1.000 millones de USD, a la tasa de 8,5% a 20 años, el Banco Central dejaría de percibir alrededor de 300 millones de USD, y el ente rector tendría que pagar de forma adicional alrededor de 500 millones de USD. Es necesario que la Contraloría establezca el nivel de perjuicio para el Estado ecuatoriano que provocaría la aprobación de este artículo.

Art. 199. Se deroga el Directorio del COSEDE (Corporación de Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados). Las atribuciones del Directorio del COSEDE se transfieren a la Junta  de Política, Regulación y Estabilidad Financiera quien, además, nombra al Gerente del COSEDE. Esta decisión es coherente con el numeral 5 del Art. 144 que le da la función a Junta  de Política, Regulación y Estabilidad Financiera de normar los criterios y protocolos para determinar la existencia de una crisis sistémica. En el supuesto de una crisis sistémica que hace referencia al sistema financiero privado y su contagio al sistema monetario, entonces se entiende que las funciones del COSEDE se transfieran a la Junta de Política, Regulación y Estabilidad Financiera. El problema de este articulado es que instaura un riesgo moral sobre el conjunto de toda la economía. Es decir, avala el criterio de plausibilidad o inminencia de una crisis sistémica.

Art. 215. Elimina la moneda electrónica y se la reemplaza por “medios de pago electrónicos”, que “serán implementados y operados por las entidades del sistema financiero nacional …” y se “liquidarán y, de ser el caso, se compensarán en el Banco Central del Ecuador …”. Al desaparecer la moneda electrónica se pierde un valioso instrumento de liquidez que puede compensar los problemas de liquidez de la economía. La idea de la moneda electrónica era acelerar la velocidad de circulación del dinero y expandir la masa monetaria. Para que el costo de transacción de esta operación sea de cero, el Banco Central asumía esos costos y, además, creaba estímulos tributarios para su uso. Empero, la reforma de ley transforma la moneda electrónica en un mecanismo de pago con costos de transacción estándar. En consecuencia, se elimina un instrumento monetario que podría ayudar a sostener la dolarización por un negocio más para el sistema financiero privado nacional.

Art. 216. Se reforma el Sistema Nacional de Pagos, y se elimina el inciso que establecía que el “Banco Central del Ecuador promoverá la participación de las entidades que conforman el sistema financiero nacional en el sistema nacional de pagos, y tendrá el deber de fomentar la inclusión financiera mediante la ampliación del acceso y utilización de los servicios financieros formales a segmentos de la población excluidos o con limitado acceso a ellos”. Al eliminar este inciso, se elimina la posibilidad  de ampliar y consolidar el proceso de inclusión financiera a los sectores más pobres del país. Contrariamente al argumento utilizado en el sentido que las reformas legales propenden a incrementar la inclusión financiera, esta reforma demuestra que ese no es el caso. 

Art. 227. En el Art. 118 del Código Orgánico Monetario y Financiero se definía el manejo de la liquidez a través de políticas de liquidez como: reservas de liquidez, proporción de la liquidez doméstica, composición de liquidez total, tasas de interés, operaciones de redescuento, operaciones de mercado abierto, operaciones de ventanilla, entre otras. Sin embargo, las reformas plantean que el Directorio del Banco Central “definirá el techo para las operaciones de gestión de liquidez, teniendo en cuenta: 1. La sostenibilidad de la balanza de pagos; y, 2. Las tasas de interés referenciales de la moneda de curso legal en el país”. Se proponen como instrumentos de liquidez: “1. Encaje; 2. Emisión de valores a corto plazo del Banco Central; a ser utilizados en operaciones de mercado abierto; 3. Operaciones de ventanilla de descuento (Art. 228)

Esto significa que si se aprueba este artículo el país no tendrá políticas de liquidez, es decir, no existirán mecanismos que permitan proteger y garantizar el sistema de dolarización. Puede notarse también que la reforma no hace mención a la dolarización sino a “la moneda de curso legal en el país”. Al no tener políticas de liquidez (como las reservas de liquidez, la proporción de liquidez doméstica, la composición de liquidez total), la dolarización corre peligro. En efecto, lo que la reforma del gobierno propone es una regla de respaldo para las operaciones de liquidez (explicada en la segunda disposición transitoria) que utiliza como baremo la balanza de pagos y la tasa de interés, para operaciones de mercado abierto (a corto plazo) y ventanilla de descuento, pero eso no es una política de liquidez. Una política de liquidez, en contexto de dolarización, tiene que garantizar niveles óptimos de circulante, de reservas, de cuasidinero y de crédito, y eso no existe en la reforma planteada por el gobierno. Puede más bien advertirse que las reformas del gobierno debilitan el manejo de liquidez y, por tanto, la dolarización. Si no hay políticas de manejo de liquidez, entonces cabe preguntarse por el destino a largo plazo del sistema de dolarización.

Art. 230. Este artículo deroga el Art. 120 del Código Orgánico Monetario y Financiero que establecía: “Proporción de liquidez doméstica.Las entidades del sistema financiero nacional, para conservar un nivel de liquidez adecuado que promueva el crecimiento y el trabajo, están obligadas a mantener en el país la proporción de liquidez total que determine la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera”.

Este artículo es quizá el más problemático de las reformas enviadas a la Asamblea por el Ejecutivo porque, prácticamente, pone el contador en cuenta regresiva para la dolarización de la economía. Este artículo más el Art. 233 que deroga los Artículos 124 (Inversión de excedentes de liquidez) y 125 (Plan de Inversión Doméstica) del Código Orgánico Monetario y Financiero, representan un verdadero atentado al sistema de dolarización de la economía. En efecto, el sistema de dolarización se sostiene en la confianza que tienen los agentes en la economía, sus expectativas a futuro y sus marcos institucionales. En un contexto en el cual la crisis inducida genera recesión, desempleo, desinversión y un ambiente pesimista sobre las expectativas a futuro, muchos agentes económicos deciden postergar sus decisiones de ahorro-inversión y consumo-ingreso. Para proteger la capacidad adquisitiva de su moneda y resguardarla de eventos imprevistos, esos agentes pueden decidir colocar sus recursos en el exterior. Si a esto se suma la disminución del ISD, ello es una señal para incrementar las transferencias al exterior (fuga de capitales). Al no tener que cumplir los requisitos de liquidez doméstica, el sistema financiero transfiere esos capitales al exterior y provoca crisis de liquidez en el mercado interno. La liquidez empieza a escasear y las tasas de interés empiezan a subir. El incremento de las tasas de interés acentúa la recesión. La recesión acentúa la fuga de capitales. La fuga de capitales disminuye los niveles de liquidez interna, hasta que algún banco privado ya no puede cumplir con sus operaciones de ventanilla y se ve obligado a cerrar sus operaciones. En ese ambiente y con la noción de crisis sistémica y recesión grave que consta en la presente reforma de ley, muchos agentes económicos consideran que el escenario de recesión grave y crisis sistémica es inminente y actúan en consonancia con ello. El público responde con retiros masivos y, de forma inmediata, se activa el numeral 5 del Ar. 144:

 “5. Normar los criterios y protocolo para determinar la existencia de una crisis sistémica, en consulta con el ente rector de las finanzas públicas. En el evento de una crisis sistémica, la Junta deberá comunicar sobre el particular al Presidente de la República y tendrá la atribución exclusiva de adoptar las decisiones y dirigir las acciones que considere necesarias para afrontarla, en base a los informes técnicos respectivos

Es decir, esta reforma de ley habrá creado todas las condiciones para salir del esquema de dolarización de la economía, con las graves consecuencias que ello implica para el país.

Ahora bien, los instrumentos de política monetaria definidos en el Art. 234 (Emisión de Valores del Banco Central), en el Art. 235 (Operaciones de mercado abierto), en el Art. 236 (Ventanilla de redescuento), son operaciones que regulan la liquidez existente en el supuesto que el Banco Central realice emisión monetaria. En efecto, si el Banco Central emite Títulos del Banco Central, como son de corto plazo, solo pueden ser comprados en el mercado interno, pero si el mercado interno tiene restricciones de acceso a liquidez, lo que hace esta emisión de títulos es restar la poca liquidez existente y agravar las condiciones de escasez de liquidez. Es decir, con la emisión de TBC, se retirarían de la economía los pocos dólares existentes.

En el caso de la dolarización lo más importante es garantizar la existencia necesaria de dólares para las transacciones de la economía, y eso solamente se logra con políticas de liquidez que, lamentablemente, son eliminadas en esta reforma legal. A esto puede añadirse la reforma del Art. 246 que deroga el Art. 142 del Código Orgánico Monetario y Financiero (Políticas de comercio exterior) que contemplaba “las metas de cumplimiento obligatorio de ingreso neto de divisas no petroleras de las balanzas de bienes y servicios”. 

En el Art. 327 la Disposición Transitoria Décima Segunda existe la siguiente reforma: “Proporción de Liquidez doméstica.- La proporción de liquidez total que las entidades del sistema financiero nacional están obligadas a mantener en el país, vigente a la fecha de expedición de la presente Ley reformatoria, según lo establecido por la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera se mantendrá hasta que el Directorio del Banco Central del Ecuador, la Junta de Regulación y Estabilidad Financiera y ente rector de las finanzas públicas, conjuntamente, resuelvan su disminución en forma gradual hasta su completa extinción. Una vez que se reduzca parcialmente, esta proporción de liquidez doméstica no podrá en ningún caso ser incrementada posteriormente. El Directorio de Banco Central del Ecuador establecerá las sanciones por incumplimiento”.

Puede apreciarse, por consiguiente, que al aprobarse estas reformas legales, el sector fiscal entraría en crisis por las reglas macrofiscales, el sector financiero-monetario también, y el escenario de “crisis sistémica” definido por esta misma reforma legal, es altamente posible.

Art. 380.Reformas a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, incorpora dentro de la reforma tanto al sector privado como público de telecomunicaciones y establece una tabla de control de mercado. De acuerdo a estos porcentajes, la operadora OTECEL que opera Movistar está fuera de todo tipo de contribución, la operadora CONECEL disminuye su aporte (1,5%) mientras que se castiga a la operadora pública CNT.

Art. 389.Se establece un impuesto único y temporal para los ejercicios fiscales 2020, 2021 y 2022, a los ingresos extraordinarios en una tabla que va del 0,10% al 0,20% con ingresos de un millón de USD a diez millones de USD y más, respectivamente. No obstante, es de indicar que para el año 2018, los 220 grupos económicos más importantes del país, contribuyeron en impuesto a la renta, en promedio, con un 2,2% de sus ingresos brutos. Si se acogen a la propuesta de ley del gobierno, implicaría una reducción de sus aportes tributarios directos con relación a años pasados

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