Economía política

Breves consideraciones respecto al Plan “Casa para Todos” o política social con fomento productivo

La siguiente es una versión, con algunas modificaciones de estilo, de un Apunte Técnico del Instituto de Investigaciones Económicas de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. El Apunte lleva el mismo título y se puede acceder al texto original aquí.

En la presente versión se han realizado algunos vínculos adicionales a material disponible en el Observatorio y se actualizaron otros vínculos que pudieron ser modificados durante el proceso de publicación del texto original.


Introducción

Durante la campaña presidencial para elecciones del año 2017, el entonces candidato Lenin Moreno planteó la “Misión Casa para Todos” dentro de la “Misión toda una Vida”. La Misión Toda una Vida incluye también atención en la primera infancia (Misión Ternura), aumento del Bono de Desarrollo Humano (Menos Pobreza, Más Desarrollo), fondos para emprendimiento (Trabajo Joven) y aumentos en la pensión jubilar (Mis Mejores Años).

Cuando se planteó la Misión Casa Para Todos dentro de las propuestas de campaña del entonces candidato Lenin Moreno, no se expusieron los detalles operativos que permitirían la consecución de los objetivos de la Misión, pero sí se planteó aquello que se quería alcanzar:

  • 325 mil viviendas nuevas durante los cuatro años de gobierno
  • De entre estas 325 mil, aquellas que sean destinadas a los quintiles uno y dos serían sin costo. Las restantes serían pagadas a 20 años sin intereses.
  • Las viviendas deberían ubicarse todas en terrenos urbanizados (servicios básicos y transporte)

En la actualidad el Plan se justifica fundamentalmente en el déficit cuantitativo de vivienda y se consideran sus objetivos:

  • Disminuir el déficit cuantitativo de hogares sin vivienda adecuada del 12,3% a diciembre de 2016 al 9,9% al 2021.
  • Aumentar la tenencia propia de vivienda en hogares pobres del 75% a diciembre de 2016 al 86,3% al 2021.

Acerca de las viviendas: los diseños

Producto de políticas de gobiernos anteriores, se cuenta con un acervo de diseños de viviendas a ser considerados, tomando en cuenta también las experiencias de la implementación de esos diseños y las diferentes condiciones provenientes de la diversidad climática y geológica del país.

Corresponde al Ministerio de Hábitat y Vivienda (MIDUVI) el determinar los diseños finales de las viviendas a ser construidas, con las consideraciones pertinentes de región geográfica, tipo de suelo y condiciones de urbanización. Es preciso recuperar también la información (incluida la retroalimentación) de los diseños utilizados para la reconstrucción de las provincias de Manabí y Esmeraldas.

La determinación de estos diseños, y de los correspondientes beneficiarios, deberá tener como prioridad la consideración de incorporación de componente nacional.

Acerca de los terrenos: la importancia de una planificación territorial

La gestión centralizada de los bienes inmuebles del sector público, a través de Inmobiliar, facilita tener un registro de los predios disponibles para construcción en el gobierno central y de su posible utilización para el Plan Casa para Todos. Adicionalmente, a través del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) se establece la obligación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de disponer los usos del suelo, y la posibilidad de expropiación en caso de ser necesario. En todo caso, para evitar conflictos o manipulación política del Plan, es conveniente utilizar la mayor cantidad de terrenos disponibles en el gobierno central.

Para evitar desastres posteriores, o inconvenientes durante la construcción de las viviendas, es necesaria la revisión concurrente de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos y de la Secretaría Nacional del Agua.

La determinación de los terrenos permite también la planificación de las obras de urbanización y la determinación de la necesidad de financiamiento o materiales nacionales.

Acerca del financiamiento: política monetaria en dolarización

Un plan de construcción de 325 mil viviendas demanda un movimiento inmenso de recursos. Teniendo como referencia las soluciones habitacionales utilizadas para la reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto de abril de 2016, es decir, USD 10.000 por casa sólo como costo de construcción y materiales, el monto de la Misión Casa para Todos ascendería a USD 3.250 millones en cuatro años, equivalente al 61% del Plan Anual de Inversiones del año 2016.

Para hacerlo, se recurriría a transferencias de inversión doméstica del Banco Central del Ecuador hacia la banca pública, en concreto BanEcuador y Banco del Estado, para que estos coloquen los créditos que pagarán las viviendas.

Tanto para el caso de la vivienda gratuita como para la vivienda subsidiada, se recurriría al crédito, pero, en el primer caso, el pago se abrogaría directamente al Ministerio de Economía y Finanzas y, en el segundo, se ejecutaría a través de las cuentas de servicios básicos. En ambos casos, el riesgo de impago es cercano a cero, por lo que ninguna de las instituciones financieras, BanEcuador y Banco del Estado, tendrían problemas para cumplir las obligaciones generadas con el Banco Central del Ecuador a través de la inversión doméstica.

Dentro del diseño institucional, debe preverse una línea de crédito especial, también alimentada por inversión doméstica, para que los proveedores de materiales y servicios de construcción puedan contar con capital de trabajo disponible, expandir su capacidad instalada o desarrollar mejores tecnologías de construcción. Esta línea de crédito puede ser manejada por la Corporación Financiera Nacional (CFN).

Finalmente, los procesos de urbanización, cuando sean necesarios, también requerirán de financiamiento, para lo que podría habilitarse otra línea especial de crédito a través del Banco del Estado para los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

El mecanismo de inversión doméstica ya se ha utilizado anteriormente, pero no con el nivel de incentivo a la producción nacional que supone el Plan Casa para Todos. Todas las operaciones de inversión doméstica requieren de un pronunciamiento previo de la Junta de Regulación Monetaria y Financiera, pero esto también permite establecer las reglas para la concesión de estos créditos de parte del Banco Central, y formalizar los compromisos de parte de las instituciones financieras receptoras (BanEcuador, Banco del Estado, CFN).

Para comprender la necesidad de aumentar el componente nacional en la producción anclada a la inversión doméstica es necesario dedicar unas líneas al papel del dinero en la economía. Es frecuente en la economía representar al mundo como un flujo de bienes y servicios que son respaldados en su totalidad por un flujo inverso de dinero (cuando A compra una casa a B, el bien pasa de B a A, pero el dinero pasa en el sentido inverso, de A a B). La percepción generalizada es que, por tanto, existe un inventario de dinero equivalente a todos los bienes de una economía. Esta percepción es errada: el dinero se asemeja más a un líquido que fluye, permitiendo que todas las transacciones se realicen. Por tanto, no se necesita que el dinero respalde a todos los bienes de la economía, sino que este fluya rápidamente hacia todos quienes necesiten realizar transacciones, y que no se escape. ¿Cómo se escapa el dinero de una economía? Cuando pasa a otra economía, ya sea para pagar importaciones, repatriar utilidades o en la forma de remesas.

Esto es particularmente importante de la construcción: es un sector que utiliza muchos insumos ecuatorianos y mucha mano de obra, por lo tanto, las probabilidades de que el dinero “se escape” son mucho menores que en otros sectores (como vehículos o electrodomésticos), lo que permite que se utilice mucho dinero en este sector con la confianza de que volverá a recircular en la economía. Sin esta certeza, sería imposible destinar recursos a financiar la construcción de las viviendas.

Cuando las políticas públicas no toman en cuenta la naturaleza del dinero, se recurren a mecanismos caros, insuficientes e inciertos.

Acerca de la contratación: política pública para conectar eslabones de una cadena productiva

El financiamiento depende directamente del componente nacional que se incorpore en todo el Plan. Mientras más se importe para cumplir con la construcción de las viviendas, mayor es el riesgo en el que se incurre por parte del Banco Central y menor será la cantidad de recursos que se puedan inyectar al sistema financiero, por tanto, se pone en riesgo la consecución de los objetivos del mismo Plan.

De la misma forma, mientras más componente nacional se utilice, más empleo se genera y más riqueza circula al interior del país, en una cadena virtuosa de producción.

De allí que plantearse esquemas para maximizar el componente nacional deba ser una prioridad dentro del Plan Casa para Todos.

El Ecuador ya cuenta con procesos que permiten realizar negociaciones de gran volumen y organizar la contratación para lograr el máximo ahorro mientras se garantiza el cumplimiento en tiempos y calidad. Al respecto, pueden mencionarse dos experiencias que pueden tomarse en cuenta:

Catálogo electrónico

El Servicio Nacional de Contratación Pública cuenta con una herramienta de catálogo electrónico que sirve para contratar bienes estandarizados en cualquier lugar del país.

Para el efecto SERCOP ha elaborado manuales para la normalización de bienes y servicios y para la determinación de sus precios.

Los catálogos se instrumentan a través de convenios, en los cuales cada proveedor se compromete a cumplir con las especificaciones técnicas, precio y condiciones de entrega a cambio de participar en el catálogo electrónico. De esta forma, mediante la estandarización, se logra una mayor eficiencia y una considerable disminución de trámites en la compra pública. La participación en el catálogo puede ser restringida, conforme parámetros, para actuar como un mecanismo de preferencia. Un ejemplo de estas preferencias es el caso del Catálogo Inclusivo en el que sólo pueden participar organizaciones de la Economía Popular y Solidaria. Asimismo, pueden incluirse otras condiciones que justifican el tratamiento preferente, como generación de encadenamientos productivos o domiciliación del proveedor.

Subasta Inversa Corporativa de Medicamentos (2016)

Constituye una aplicación puntual de toda la capacidad de planificación de la compra pública y la herramienta de catálogos electrónicos.

El proceso se resume en una identificación de la demanda (elaboración de fichas técnicas por medicamento con la demanda planificada), la determinación del proveedor con el mejor precio (a través de un procedimiento de subasta inversa con la mayor concurrencia posible y un mecanismo para evitar la colusión), y el establecimiento de un catálogo electrónico a través de la firma de Convenios Marco que incluyen todas las condiciones para la participación en el catálogo (con un proveedor único para cada medicamento, aquel que ganó en la subasta inversa).

De esta manera, se garantizó que las unidades de salud a nivel nacional estuvieran dotadas de medicamentos, al mismo tiempo que se generó un ahorro del 71% con respecto a los precios referenciales (SERCOP 2017d: 128).

El mismo mecanismo, pero con delimitaciones geográficas, se utilizó para la Subasta Inversa Corporativa de Alimentación Escolar, demostrando la adaptabilidad del esquema al tipo de bien y las condiciones de entrega que requiera la entidad contratante.

Propuesta basada en estas experiencias

En base a estas dos experiencias, lo que se propone es realizar:

  1. Una catalogación de todos los materiales necesarios para la construcción de las casas, planificando la cantidad necesaria de estos materiales, en base a la planificación del número de casas a ser construidas, y realizar un procedimiento de subasta inversa con los proveedores nacionales de estos materiales, de forma similar a la subasta inversa de medicamentos, con la salvedad de que las cantidades de material serán determinadas por casa a ser construida.
  2. Paralelamente, se incorpora en el catálogo electrónico a proveedores de los servicios de construcción (construcción por un lado, y acabados por el otro, como servicio de pintura o plomería de acabados). De este procedimiento también pueden participar proveedores de materiales dependiendo de su número y su dispersión geográfica. Debe tomarse en cuenta que estos actores son los que generarían mayor empleo. Los proveedores de servicios de construcción deberán solicitar la entrega de los materiales, cuyas especificaciones técnicas conocerán previamente, conforme el procedimiento establecido en el anterior numeral.

En el primer literal, es indispensable garantizar que el proveedor se haga cargo de la logística (almacenamiento y entrega), y en el segundo literal es posible incorporar a actores de la EPS, MiPymes y realizar contrataciones tomando en cuenta criterios geográficos.

En todos los casos, los convenios deben contener obligatoriamente condiciones de incorporación de componente nacional. Esto es posible si se ofrece a los proveedores un horizonte de planificación lo suficientemente extenso (por ejemplo, cuatro años), exigiendo con incorporación gradual de componente nacional o, inclusive, el desarrollo de materiales e insumos que previamente no se produjeran en el territorio nacional.

Con el procedimiento indicado, se garantiza la calidad y provisión de materiales, la generación de empleo en la localidad, y el manejo de relaciones entre los involucrados que maximiza la transparencia y minimiza la probabilidad de corrupción.

Como alternativa, si quiere realizarse un procedimiento en el que no se deba tratar con distintos eslabones, tal como se describe en el apartado anterior, se puede recurrir a controlar exclusivamente a constructores a través de herramientas como el Registro de Producción Nacional o mediante la aplicación de la Metodología de Valor Agregado Ecuatoriano.

Acerca de servir a los beneficiarios: el rol estratégico de una empresa pública

En todo este esquema, es necesario un actor que cumpla con dos funciones primordiales:

  1. Atienda a todos los beneficiarios y sea capaz de guiar en los procesos
  2. Garantice que las viviendas, y todos los productos relacionados, cumplen con las condiciones acordadas

Esta empresa será la encargada de establecer el vínculo directo con los beneficiarios, explicar de forma precisa y detallada todos los beneficios y obligaciones que emanan de participar en el Plan, y absolver cualquier inconveniente, inconformidad o consulta. En términos contractuales, la empresa debe ser contratada por el beneficiario de la vivienda para la construcción de esta, comprometiéndose a su entrega en las condiciones que el beneficiario acepte (condiciones que permitan, por lo menos, su habitabilidad, e incluyan urbanización).

Adicionalmente, es la entidad encargada de gestionar la construcción de las casas, ya sea a través de encargarse de la construcción o a través de la contratación de quienes la llevarán a cabo.

Es la empresa pública la encargada de regular y controlar el esquema de contratación descrito en el apartado anterior, a través de su reglamento de giro específico de negocio (GEN), pudiendo o no recurrir al SERCOP para hacerlo. Por tanto, la empresa pública deberá firmar contratos con los proveedores, tanto de materiales como de servicios de construcción, incluyendo cláusulas de componente nacional y aquellas características técnicas que son previamente pactadas con el beneficiario de la vivienda. Es indispensable guardar un cuidado extremo en este sentido, pues será la empresa pública la responsable de cubrir las expectativas del beneficiario, pero, al mismo tiempo, no podrá exigir a los proveedores o constructores algo que no haya sido previamente pactado contractualmente.

Es importante recordar que la empresa pública deberá encontrarse en capacidad de asistir al beneficiario para constatar y certificar que las viviendas cumplen con las características técnicas, considerando que algunas de estas requieren de cierto grado de experticia para su constatación. De la misma manera, deberá contemplar un plazo prudencial, después de la entrega a conformidad de la vivienda, de recepción de alertas y quejas de parte de los beneficiarios. Para estos últimos pasos, puede subcontratar con un esquema similar a aquel que se propuso para la contratación de materiales, y los proveedores podrían ser gremios de arquitectos.

Ventajosamente, el Ecuador cuenta con instituciones que suponen estar capacitadas para cumplir con esa función, que son las empresas públicas, y ya contamos con experiencias que avalan esta capacidad, como son los casos de las empresas públicas de hábitat y vivienda en los distintos GADs y la misma Empresa Pública Nacional de Hábitat y Vivienda, ahora Empresa Pública Casa para Todos, aunque no debe descartarse el concurso de otras empresas con más experiencia en procesos de contratación y gestión de construcciones, como Ecuador Estratégico E.P. o Yachay E.P.

La empresa pública también deberá centralizar las obras de urbanización que sean financiadas a través del mecanismo de inversión doméstica, aunque pueda delegar su ejecución a otras empresas, para establecer los mecanismos de maximización del componente nacional, pudiendo tomar en cuenta lo expresado en el apartado anterior. Este constituye un trabajo adicional, que incluye la gestión de la obtención de recursos para las obras de urbanización. Estos costos de urbanización deberían ser asumidos, a manera de subsidio, por el Estado, con un mecanismo similar al que se utilice para las viviendas gratuitas.

Finalmente, le corresponde a la empresa pública el evaluar la posibilidad de expandir sus operaciones: ofrecer servicios adicionales para ampliación o mejora de los diseños genéricos de las viviendas (habitación adicional, patios o jardines, inclusive un parqueadero), mantenimiento y refacción (basados en las especificaciones técnicas que ya conoce de todos los elementos de las viviendas), construcción de facilidades comunitarias en las zonas donde se aglomeren viviendas del Plan Casa Para Todos (centros comunitarios, canchas, espacios de recreación mínimos). Todo ello podría realizarse con los procesos ya construidos para la construcción de las viviendas e, inclusive, permitir la planificación para el desarrollo de servicios e industrias a futuro (325.000 viviendas que requieran, por ejemplo, servicios de plomería, o refacciones de mueblería en un futuro previsible, podrían ser incentivo suficiente para invertir).

La Empresa Pública es finalmente quien ejecutará el Plan, y se convertirá en el rostro visible del gobierno frente a la ciudadanía. Se encargará de la atención al ciudadano, tanto a los beneficiarios, incluyendo a aquellos con niveles bajos de instrucción, como a aquellos que se encarguen directamente de construir las viviendas. Deberá llevar a cabo los procedimientos administrativos para legalizar y acondicionar los terrenos, probablemente incluyendo expropiaciones, y diseñará y ejecutará los procedimientos de contratación de materiales y constructores.

Todos estos procesos, además de necesitar una cantidad de personal proporcional, también demandan cierta experiencia. De allí la dificultad de determinar la empresa que debería asumir la responsabilidad garantizando su éxito, pero esa definición es urgente, porque algunos de estos procesos son el punto de partida de todo el Plan.

El desarrollo institucional que hace esto posible

Tal y como se ha visto en cada apartado, el aprovechamiento del Plan Casa para Todos, y el plan mismo, no serían posibles sin una institucionalidad fuerte, que cuente con, por lo menos, los siguientes elementos:

  1. Una institucionalidad monetaria que pueda poner a los recursos financieros al servicio de la política pública
  2. Una institución que centralice la gestión de todos los bienes inmuebles públicos.
  3. Capacidad de planificación y agregación en todas las instituciones públicas.
  4. Una institucionalidad fuerte que pueda aplicar herramientas de política monetaria, inclusive en regímenes con un tipo de cambio rígido, como la dolarización.
  5. Empresas Públicas capaces de recoger y atender demandas ciudadanas, actuando con lógicas distintas a las del mercado.
  6. Procesos de contratación centralizados, electrónicos y automatizados, que permitan organizar y asignar la demanda rápidamente a la oferta disponible.
  7. Procedimientos de seguimiento y control de cumplimiento de contratos, con presencia territorial.

Estos elementos no se encontraban presentes antes del año 2006, y algunos de ellos tuvieron que construirse desde los cimientos hasta llegar a la institucionalidad vigente al año 2017.

Es importante mencionar que otras instituciones del Estado, y privadas también, pueden diseñar estrategias ancladas al Plan. Por ejemplo, el Ministerio de Industrias puede desarrollar planes de expansión de las capacidades instaladas de construcción, el Ministerio de Comercio Exterior o el Instituto de Promoción de Exportaciones pueden aprovechar esa capacidad instalada y el financiamiento de los costos hundidos gracias a la escala del Plan para incorporar planes de exportación a precios marginales, las universidades junto con el Ministerio de Hábitat y Vivienda o la misma empresa pública pueden optimizar los diseños para incorporar mayor componente nacional, bajar los costos o mejorar las prestaciones para los beneficiarios, el Ministerio de Agricultura puede implementar proyectos de agricultura urbana o agricultura familiar campesina. Inclusive, puede plantearse la dotación en las casas de productos con altísima incorporación de componente nacional, como ciertos electrodomésticos, muebles y enseres, como una medida de fomento industrial.

Conclusión: la oportunidad perdida

Es lamentable tener que expresar que, durante el año 2018, la institucionalidad que hacía viable esta propuesta ha sido seriamente afectada: a través de la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal se eliminó la posibilidad de utilizar la inversión doméstica (Disposición transitoria décimo tercera), y, aunque no se hubiese eliminado, se aumentó considerablemente el riesgo al facilitar el flujo de divisas hacia el exterior del país (de hecho, durante el primer semestre del año 2018 se registraba un déficit comercial no petrolero de más de USD 2.000 millones, se eliminaron regulaciones técnicas en frontera); el Ministerio de Industrias y Productividad ha sido fusionado con el Ministerio de Comercio Exterior (Decreto 520 de septiembre de 2018), lo que dificulta el control del componente nacional en los constructores; se derogó la Ley de Plusvalía (Ley Para Evitar la Especulación Sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos), lo que dificulta la planificación e identificación de terrenos propicios para los planes de vivienda, pues cualquier fuga de información será aprovechada inmediatamente por especuladores; se ha infravalorado el valor estratégico de las empresas públicas; entre otras acciones que dificultan el prever si el Estado ecuatoriano estará en capacidad para sostener un crecimiento planificado de la urbanización que representa la construcción de 350.000 casas. De hecho, el Presidente ya redujo su meta, y aún así quedan dudas.


Nota: imagen de la propuesta Misión Casa Para Todos, disponible en la web www.todaunavida.ec durante el año 2017

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