Economía política, Leyes y regulación

16 meses después: Recomendaciones para la implementación del Acuerdo con la Unión Europea

El 1 de enero de 2017 entró en vigencia la adhesión del Ecuador al Acuerdo Multipartes entre la Unión Europea y los países andinos. Cerca de un año y medio después, se desconoce la estrategia ecuatoriana para aprovechar sus beneficios (y minimizar sus impactos negativos), pero, lo que sí se conoce es que la Unión Europea contrató a Hernán Pérez Loose (conocido editorialista de El Universo, y abogado de varias transnacionales, entre ellas Occidental y Chevron) para estudiar la implementación del Acuerdo. El informe recomienda un cambio de actores políticos para acomodar la legislación vigente al Acuerdo. Inclusive contendría textos de reformas legales y reglamentarias.

En virtud de que este informe ya contendría un plan de modificación de cuerpos legales como la Ley Orgánica de Contratación Pública, el Código Ingenios o el Código Orgánico de Salud (curiosamente no contendría ninguna recomendación respecto a modificaciones de la legislación europea para facilitar las exportaciones ecuatorianas), el Ecuador debe plantearse una estrategia, al menos defensiva, para la implementación del Acuerdo. Este artículo espera aportar a la construcción de esa estrategia.

Antecedentes

Los resultados del Acuerdo.

En un artículo anterior se propuso que conviene cierta precaución con el excesivo optimismo frente a los resultados del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea. Primeramente, los exportadores tenían razón al expresar que no es un acuerdo para crecimiento, sino para mantener un mercado, y que la principal razón para firmarlo fue la amenaza constante de la eliminación de las preferencias arancelarias.

Adicionalmente:

El aumento en las exportaciones se vio más que compensado por el aumento en las importaciones, por lo que el resultado para la balanza de pagos es, más bien, negativo comparado con el de 2016. Se prevé que este resultado siga empeorando en los siguientes años.

De hecho, “nuestro superávit comercial con la Unión Europea ha disminuido [de 2016 a 2017] en más de USD 338 millones. Estas son divisas que no entran al país.”

Los rubros en los que la importación aumenta de manera significativa son los licores (más del 300%) y vehículos automóviles (más del 100%). Lo más preocupante es el rubro de automóviles, pues este aumento de importaciones sucede con el primer paso de una desgravación arancelaria que continuará hasta el año 2023, lo que justifica las perspectivas optimistas de los importadores a mediano plazo. Difícilmente se puede justificar que estos rubros constituyan materias primas e insumos.

Dado que el artículo se centró en la evaluación del comercio exterior y además apenas contamos con un año de vigencia, no se hizo referencia a los efectos del acuerdo en el mercado interno, aunque algo se mencionó acerca de la reprimarización de la economía:

El 57% de las exportaciones no petroleras (durante el año 2016) del Ecuador al mundo se clasifican como productos agrícolas y minerales – aprox. , calculado como la suma de las exportaciones correspondientes a los capítulos del 1 al 29 del Sistema Armonizado, con excepción del capítulo 27 (combustibles y electricidad) –; este porcentaje sube a 97% cuando se refiere a las exportaciones a la Unión Europea. De allí que, ante el éxito de las exportaciones de plátano y atún a la Unión Europea, en nuestras exportaciones al mundo por intensidad tecnológica (para 2017), mientras los productos primarios y basados en recursos naturales aumentan (16 y 18% correspondientemente), nuestras exportaciones que incorporan valor agregado, como las de media y alta tecnología, disminuyen (10 y 8% respectivamente).

La negociación del Acuerdo.

Durante las negociaciones, la Unión Europea presentó una serie de “irritantes comerciales” que el Ecuador debía resolver para continuar con las negociaciones y llegar a la firma del Acuerdo. Si bien no existe una lista oficial pública de estos irritantes, y tampoco se conoce si fueron todos solventados, es conveniente revisar aquellas medidas que fueron adoptadas o desechadas por cumplir con el proceso de negociación, analizar su compatibilidad con el Acuerdo y contemplar la posibilidad de regresar esas medidas a su estado anterior, si es que el Acuerdo lo permite.

A manera de ejemplo, y sin ánimo de ser una lista exhaustiva, algunas de estas revisiones podrían incluir:

  • La Resolución 042-2014 del Comité de Comercio Exterior, en la que el país se autoprohibe introducir cualquier nuevo derecho arancelario, carga arancelaria, restricciones o medidas equivalentes a las importaciones provenientes de la Unión Europea.
  • El Acuerdo Ministerial 14 241 del Ministerio de Industrias y Productividad, por el que los productos de origen europeo pueden ingresar al país sólo con la declaración juramentada de que cumplen con las normas técnicas europeas, aunque no presenten certificados de reconocimiento, o aunque estas normas no sean homologadas con las ecuatorianas.
  • La Resolución 283-2016-S de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, que modifica el porcentaje de retención de primas de las empresas de seguros y reaseguros de vida, accidentes, asistencia médica y vehículos.

Y otras concesiones que habrían incluido hasta la modificación del Código Ingenios antes de su aprobación o la modificación del tratamiento a los medicamentos genéricos (Decreto Ejecutivo 522), así como la renuncia a algunas políticas nacionales de salud pública con respecto a licores y al uso de licencias obligatorias.

Capítulo aparte merecen las concesiones realizadas a Perú y Colombia para que den su beneplácito a la adhesión del Ecuador al Acuerdo Multipartes. Entre ellas, el haber cancelado la salvaguardia cambiaria o el debilitamiento de los controles de calidad en frontera.

Inclusive, el Acuerdo se convirtió en el perfecto rehén para que empresarios ecuatorianos se pronunciaran sobre medidas que el gobierno nacional mantenía en análisis.

Los aspectos positivos de la negociación

Sin embargo, hay ciertos aspectos del acuerdo que pueden considerarse positivos para el país:

  • El Acuerdo se negoció de acuerdo al mandato del Parlamento Europeo de 2006, anterior al Tratado de Lisboa, por lo que este no contiene ni arbitraje en el CIADI (denunciado por el Ecuador), ni disposiciones vinculantes respecto al comercio electrónico, ni algunas disposiciones agresivas respecto a propiedad intelectual.
  • Se preservó el derecho del Ecuador a aplicar salvaguardias, tanto agrícola (anexos del protocolo de adhesión, p. 1309) como por balanza de pagos, de hecho, se aplicó salvaguardia durante los primeros 5 meses de vigencia el Acuerdo.
  • Si bien la autodeclaración de cumplimiento de reglamentos técnicos resulta insuficiente para garantizar la conformidad con las exigencias de calidad del Ecuador, se determinó que este debe ser renegociado en el marco del Comité de Comercio.
Ecuador reconocerá una autodeclaración por parte del proveedor de que el producto está en conformidad con los reglamentos técnicos de la Unión Europea, como prueba suficiente de la conformidad con los reglamentos técnicos ecuatorianos. Esta forma de reconocimiento permanecerá en vigor hasta que la Unión Europea y Ecuador acuerden, en el marco del Comité de Comercio, una alternativa que lo reemplace. (anexos del protocolo de adhesión, p. 7)

Recomendación 0. No desaprovechar los beneficios provenientes de la negociación. Aunque existan quienes se pronuncian como si quisieran perderlos (por ejemplo: aquí, aquí, aquí y aquí)

Con respecto a las formalidades de la negociación, es importante recordar que todavía hay países que no ratifican el Acuerdo (a febrero de 2018 eran Austria, Grecia y Bélgica). ¿Qué pasa si el Acuerdo no es ratificado por todos los países que conforman la Unión Europea?

Los beneficios del Acuerdo

De acuerdo con los pronunciamientos de fuentes oficiales, las cámaras de comercio y otras agrupaciones, los beneficios del Acuerdo serían:

  • Ampliación del acceso para nuevos productos:
    • La Unión Europea está conformada por 28 países, que constituyen alrededor de 514 millones de habitantes (36 veces más que el Ecuador).
    • Los principales productos de exportación de Ecuador a la Unión Europea son: banano, frutas y hortalizas frescas, camarones y langostinos, conservas de atún y demás pescados, esencias de café, cacao y chocolates, confites, rosas y flores, conservas de frutas, conservas de vegetales y hortalizas, aceite de palma.
    • Dos productos (plátano y camarones) fueron casi el 50% de las exportaciones en 2015, y 13 fueron el 90%. Casi todos ellos primarios o agroindustriales (conservas).
    • El Ecuador se ha convertido, en los últimos años, en el principal proveedor de la UE de productos como preparaciones y conservas de atún, extractos/esencias de café, jugos de frutas tropicales y palmito, y en el tercer proveedor de rosas y aceite de palma.
    • Desde el 2006, Ecuador ha mantenido un saldo positivo en la balanza comercial total frente al mercado europeo.
    • En los principales sectores beneficiados, más de 40.000 empleos que se generan en actividades relacionadas con exportaciones, que tienen que ver con el Acuerdo.
  • Protección para las principales cadenas productivas sensibles del Ecuador.
    • Preservación de MIPYMES y AEPYS para impulsar su desarrollo y proteger el empleo.
    • La UE es el principal consumidor de exportaciones ecuatorianas generados por AEPYS: 47% del total de sus exportaciones al mundo.
    • Con relación a las exportaciones de comercio justo, la UE también es el principal consumidor (37%). Entre los principales productos exportados en el 2015 están: banano (orgánico), cacao en grano, rosas y otras flores, frutas deshidratadas, quinua, café.
    • La UE es el segundo destino de las exportaciones de las MIPYMES (24%). Entre los principales productos exportados en el 2015 se destacan: banano fresco o seco, flores y capullos, crustáceos, cacao en grano, preparciones y conservas de atún, camarones y langostinos congelados.
  • Estabilidad:
    • Al tener un Acuerdo Multipartes, el inversionista extranjero podría sentir que se están precautelando condiciones para futuros emprendimientos en el Ecuador. Aparentemente esto generaría un flujo constante de recursos financieros europeos hacia el Ecuador.

Considero preciso hacer notar que ninguno de estos supuestos beneficios incluye metas o resultados esperados en un horizonte previsible.

Algunas características del Acuerdo y del Comercio con la Unión Europea

Es importante adquirir una noción de la magnitud y complejidad del Acuerdo: su versión original, la firmada por Perú y Colombia, consta de 337 artículos, a los cuales se alrededor de 2500 páginas de anexos; para Ecuador se debe contar además con el Protocolo de Adhesión, que consta de 28 páginas, a las que se suman 1749 páginas de anexos, conforme la versión oficial que se encuentra en la página del Ministerio de Comercio Exterior.

Los 337 artículos se encuentran distribuidos en 14 títulos, realmente sólo uno de ellos es el que corresponde a “Comercio de Mercancías” y es el que, con sus anexos, define los plazos de desgravación arancelaria. Los restantes títulos hacen referencia a otros temas, siendo los más sensibles el Título IV (Comercio de Servicios, Establecimiento y Comercio Electrónico), el Título VI (Contratación Pública), el Título VII (Propiedad Intelectual) y el Título VIII (Competencia), que forman parte de lo que se conocen como los “Temas de Singapur”, o aquellos temas que los países en vías de desarrollo han vetado en el plano multilateral, dejando a la “Ronda de Doha” como inconclusa, pero que han sido impuestos por los países desarrollados en el plano bilateral.

Contenido ACM por títulos
Contenido del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea, por título

Su texto no debe y no puede leerse conforme al uso común de las palabras, pues suele hacer referencia a otros instrumentos internacionales (como es el caso del artículo 230 del Acuerdo), a definiciones contenidas en otros artículos del Acuerdo (como es el caso del artículo 175, que hace referencia a una definición que consta en el artículo 172, y que es mucho más extensa que el uso común) y consta de anexos que modifican el alcance y significado de lo que está contenido en el texto principal del Acuerdo. Todo esto vuelve relativamente imprevisibles las implicaciones que tendrá la implementación o aplicación efectiva del Acuerdo y, frente a ello, es indispensable marcar políticas y directrices generales que hagan las veces de una planificación de la implementación del Acuerdo.

Definición compensación
Definición de “compensación” en el artículo 172 del ACM con la UE

Recomendación 1. Es indispensable contar con un Plan para la implementación del Acuerdo con la Unión Europea, y deben estar claramente definidas políticas y directrices

Consideraciones que emergen del dictamen de la Corte Constitucional:

La Corte Constitucional emitió dictamen acerca de “El Protocolo de Adhesión del Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y sus Estados Miembros, por una Parte, y Colombia y el Perú, por otra, para tener en cuenta la adhesión de Ecuador”, declarando que requería aprobación legislativa previa por parte de la Asamblea Nacional y que sus disposiciones son compatibles con la Constitución de la República.

Sin embargo, el informe para emitir tal dictamen, de 40 páginas, contiene algunos elementos que es necesario tomar en cuenta:

Modificaciones del marco legal vigente

El informe advierte el compromiso que adquiere el Ecuador, con el Acuerdo, de modificar su legislación interna (pp. 24-34), y lo advierte en una lista de artículos, que se limita a:

  • Artículo 59: acerca de facilitación aduanera.
  • Artículo 201: acerca de propiedad intelectual, protección de la biodiversidad y el conocimiento tradicional.
  • Artículo 204: acerca de propiedad intelectual.
  • Artículo 260: acerca de competencia.

Si bien el informe no aclara si esta es una lista exhaustiva, y no encuentra contradicciones entre el texto del Acuerdo y la Constitución del Ecuador, es importante asegurar que cualquier modificación en el marco legal fundamentada en estos artículos (más aún si se fundamenta en otros artículos) cuente con un pronunciamiento de la Corte Constitucional, previo a su tratamiento en el Legislativo. Para ello, la comisión especializada que realice el informe puede solicitar este dictamen (conforme numeral 3 del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa) o puede definirse un procedimiento distinto de aplicación más general.

Recomendación 2. Para cualquier modificación en el marco legal, que se fundamente en un texto del Acuerdo Multipartes, es indispensable contar con el pronunciamiento previo de la Corte Constitucional.

Acerca de los tratados internacionales incluidos en el Acuerdo

Adicionalmente, el Acuerdo Multipartes con la Unión Europea incluye la aprobación, total o parcial, por parte del país a acuerdos internacionales que no ha suscrito. Sin ánimo de ser exhaustivo, algunos de estos acuerdos son:

  1. El Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentes (Artículo 230 del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea),
  2. El Tratado sobre Derecho de Patentes, adoptado en Ginebra el 1 de junio del 2000 (Artículo 230 del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea);
  3. La Convención Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (Artículo 232 del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea)

En relación a estos y otros acuerdos, por tanto, la Corte Constitucional no se ha pronunciado de forma explícita, y convendría someterlos a un dictamen individual, antes de que estos sean utilizados para incidir en política pública, en legislación nacional o, peor aún, en una controversia con quien se sienta amparado por el Acuerdo. Adicionalmente, conviene tener el pronunciamiento también de la entidad pública competente.

Recomendación 3. Se requiere un pronunciamiento de la Corte Constitucional con respecto a cada uno de los acuerdos internacionales contenidos en el Acuerdo Multipartes, de los cuales el Ecuador no es signatario. También conviene el pronunciamiento de la entidad pública competente.

Finalmente, conviene mencionar que, a diferencia del dictamen del Acuerdo con la República de Guatemala, en este caso la Corte Constitucional no emitió ninguna condicionalidad. ¿Por qué? ¿No correspondería aplicar, por lo menos el literal segundo, también al Acuerdo con la Unión Europea?

Dictamen constitucionalidad Ecuador-Guatemala
Dictamen de constitucionalidad condicionada del Acuerdo de alcance parcial Ecuador- Guatemala. Fuente: Corte Constitucional del Ecuador

Consideraciones con respecto a la Constitución del Ecuador:

Si bien la Corte Constitucional ya ha emitido un dictamen acerca del texto del Acuerdo, no se puede entender ese dictamen como extensivo a las acciones que encuentren su fundamento en algún extracto del Acuerdo.

Por ello es indispensable recurrir frecuentemente a dictámenes de la Corte Constitucional cuando se realicen modificaciones tanto en el marco legal, en el marco institucional o en cualquier acción pública que busque dar cumplimiento a los establecido en el Acuerdo, recordando que, conforme el artículo 425 de la Constitución del Ecuador, esta prevalece sobre los tratados y convenios internacionales.

Art425 primacía de la Constitución
Art. 425 de la Constitución del Ecuador, conforme el cual la Constitución prima por sobre los tratados y convenios internacionales

Recomendación 4. Se requiere pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto a cada acción pública en al implementación del Acuerdo.

Si no se logra encontrar una forma de aplicar el Acuerdo, que sea simultáneamente compatible con nuestra Constitución y los objetivos nacionales, este contempla un mecanismo de enmienda: su artículo 334, pero debe notarse que este requiere de una nueva negociación con las partes, y la interpretación de la palabra “profundizar”, incluida en el artículo, puede ser problemática. En un caso extremo, en el que ninguna medida llegase a compatibilizar la implementación del Acuerdo con la Constitución o con los objetivos nacionales, el Acuerdo mismo contempla un mecanismo de denuncia, con una cláusula de supervivencia de 6 meses.

Enmiendas
Mecanismo de enmienda contemplado en el Acuerdo Multipartes

Es conveniente mencionar, en el mismo sentido, que todas y cada una de las instituciones del Estado se encontraría en la obligación de alertar a la institución encargada de la administración del Acuerdo (Ministerio de Comercio Exterior) acerca de disposiciones que obstaculicen determinadas políticas públicas necesarias para la consecución de los objetivos nacionales, en orden a justificar una posible modificación del Acuerdo conforme su propio artículo 334.

Denuncia
Mecanismo de denuncia previsto en el ACM

Recomendación 5. El mandato constitucional es que la Constitución prevalece por sobre tratados y convenios internacionales; si la implementación del Acuerdo no puede compatibilizarse con la Constitución, se debe recurrir al mecanismo de enmienda previsto en el mismo Acuerdo o a su denuncia si la compatibilidad es inviable.

Materias que podrían encontrarse en particular riesgo

La Constitución del Ecuador contiene algunas particularidades que la distinguen de otros países con los que la Unión Europea ha firmado acuerdos. Estas particularidades deben ser tomadas en cuenta al momento de implementación del Acuerdo.

Entre ellas, y sin ánimo de ser exhaustivo, se encuentran:

  • Artículo 281, referente a las responsabilidades del Estado para garantizar la soberanía alimentaria, entre las que se encuentran adoptar políticas para evitar la dependencia de importaciones de alimentos (numeral 2).
  • Artículo 282, que establece los objetivos de la política económica, entre los que se encuentran el incentivo a la producción nacional y la inserción estratégica en la economía global (numeral 2).
  • Artículo 304, que establece los objetivos de la política comercial, entre ellos, fortalecer el aparato productivo y producción nacionales (numeral 3) y contribuir a que se garanticen la soberanía alimentaria y energética (numeral 4)
  • Artículo 306, en el que se incluye la potestad del Estado para desincentivar importaciones que afecten a la producción nacional, a la población y a la naturaleza.
  • Artículo 288, que habla de la compra o contratación pública, y establece para ellas prioridad de productos y servicios nacionales, particularmente EPS y MiPymes.
  • Los artículos 71 a 74, que establecen los “derechos de la naturaleza”.
  • El artículo 25, que se refiere al derecho de las personas a gozar de los beneficios y aplicaciones del conocimiento científico y de los saberes ancestrales.

Cabe mencionar que los artículos 281 y 306 ya fueron motivo de dictamen de constitucionalidad condicionada en el caso del Acuerdo Ecuador-Guatemala, como se mencionó anteriormente en este mismo artículo.

En la implementación del Acuerdo deben considerarse todas estas particularidades y asegurar su pleno e irrestricto cumplimiento porque, como se mencionó anteriormente, la Constitución prima por sobre cualquier tratado o convenio internacional.

Acerca de los sectores

En una negociación comercial, y no sólo comercial, como es el caso del Acuerdo Multipartes con la Unión Europea, algunos sectores pueden verse beneficiados y otros perjudicados. Adicionalmente, nos vemos privados de usar ciertas herramientas para incentivar aquellos sectores que, sin ser particularmente afectados por el Acuerdo, podamos tener un interés nacional en desarrollar.

En términos generales, es indispensable potenciar las campañas e iniciativas que motivan el consumo de producción nacional, tanto en los minoristas como en insumos para procesos industriales.

El Plan de Implementación debe contemplar también requisitos de transferencia tecnológica y sustitución de importaciones en bienes de capital, que permitan producir bienes necesarios de media y alta intensidad tecnológica en el país. Aquí es necesario apuntar que la transferencia tecnológica es cualitativamente distinta a la importación de bienes tecnológicos, siendo esta última ligada a patrones de dependencia tecnológica debido a servicios (y repuestos) asociados con los bienes, así como su uso, mantenimiento y reparación (al respecto: aquí, aquí y aquí).

Recomendación 6. Potenciar las campañas e iniciativas que motivan el consumo de producción nacional tanto a nivel de hogares como en insumos para procesos industriales.

Recomendación 7. Aplicación de requisitos de transferencia tecnológica y sustitución de importaciones en bienes de capital.

Acerca de los sectores beneficiados

Los sectores más beneficiados a corto plazo parecen haber sido identificados por el equipo negociador y el Ministerio de Comercio Exterior: plátano, camarón, atunes y flores.

Exportaciones Ecu-UE
Principales exportaciones a la Unión Europea, año 2015. Fuente: http://www.trademap.org

Debe considerarse que las exportaciones a la Unión Europea se encuentran concentradas: 2 productos constituyen cerca del 50% de las exportaciones, y 13 productos constituyen más del 90%. Como referencia, la clasificación del Sistema Armonizado incluye códigos para más de 5000 productos diferentes, y Ecuador registra comercio en más de 4600 de estos códigos.

En todo caso, es conveniente tomar las medidas, inclusive legislativas para que esos beneficios no sean motivo de concentración de la riqueza; entre ellas, podría incluirse:

  • Regulación de participación de trabajadores en las rentas totales de la empresa.
  • Regulación de precios mínimos de pago al productor (semejante a la Ley para estimular y controlar la producción y comercialización del banano).
  • Regulación contra precios de transferencia y paraísos fiscales.
  • Regulación de inversión de utilidades por aumento de exportaciones.
  • Regulación de aumento de valor agregado por aumento de exportaciones.

Para tal efecto, es indispensable establecer la distribución de la renta en todos los eslabones de comercialización, desde la producción hasta la venta al por menor en el mercado de destino. Estudios de este tipo podrían colaborar, adicionalmente, en el desarrollo de estrategias para aumentar la competitividad de nuestros productos de forma más eficiente y eficaz.

Recomendación 8. Tomar medidas para que los beneficios del Acuerdo no fomenten la concentración de la riqueza.

Recomendación 9. Proponer y realizar estudios acerca de la distribución de la renta en todos los eslabones de comercialización: desde la producción hasta la venta minorista en el mercado de destino.

Acerca de los sectores perjudicados

Por costos de producción, algunos productos ecuatorianos pueden verse superados por la oferta europea, y aunque esto pueda parecer un fenómeno normal para el “libre mercado”, no necesariamente se corresponde con los objetivos nacionales; tal es el caso de los productos agrícolas y ganaderos, de cuya producción depende la soberanía alimentaria. Sectores también pueden verse afectados por disposiciones contrarias al “libre mercado”, como es el tratamiento de la propiedad intelectual, tal es el caso de productos industriales y tecnológicos, de los cuales depende la transformación de la matriz productiva y la soberanía de la información, o el caso de los productos farmacéuticos, de los cuales depende el derecho a la salud.

El Plan de Implementación debe incorporar medidas de identificación de los productos y sectores ciudadanos afectados negativamente, mecanismos de mitigación de los efectos y, en los casos en los que sea inevitable, reorientación productiva.

Recomendación 10. Establecer procedimientos y responsabilidades para identificar productos y sectores ciudadanos afectados negativamente por el Acuerdo.

Recomendación 11. Incoporar mecanismos de mitigación de efectos y reorientación productiva para los productos y sectores ciudadanos afectados negativamente por el Acuerdo.

Especial mención necesitan los proveedores de compra pública. El Acuerdo contiene un capítulo completo dedicado a la contratación pública, en donde establece que el gobierno se encuentra prohibido de beneficiar a los productores ecuatorianos con respecto a los proveedores europeos. Aún es inicierto el efecto que esto puede tener sobre las preferencias a la producción nacional y las preferencias a la economía popular y solidaria. En particular, se restringiría el uso del catálogo dinámico inclusivo (con su preferencia a la economía popular y solidaria) o la preferencia a la producción local a través del Valor Agregado Nacional (VAE). La única ventaja que el Ecuador tendría, como se mencionó previamente, son los 5 años con los que contaba el Ecuador (ahora algo menos de 4) para aplicar medidas de desagregación tecnológica y contenido nacional en la compra pública, entre ellas, la aplicación del VAE .

Durante el período de cinco años siguiente a la entrada en vigor del presente Acuerdo, las entidades contratantes que figuran en las listas de las subsecciones 1, 2 y 3 podrán someter la contratación pública a requisitos obligatorios para la incorporación de contenido nacional de conformidad con el estudio de desagregación tecnológica llevado a cabo con arreglo a la metodología definida por el Servicio Nacional de Contratación Pública de Ecuador. (anexos del protocolo de adhesión, p. 1746)

Las compras públicas mediante catálogo dinámico inclusivo llegaron a representar USD 206 millones durante el año 2016. Permitieron la compra de 5000 productos específicos de 12 017 proveedores distintos, 1 699 de ellos asociaciones de la economía popular y solidaria. Quizás la característica más importante de este mecanismo es que el 90,2% de lo contratado por un territorio fue adquirido a proveedores del mismo territorio, convirtiéndose en una herramienta de redistribución de la riqueza en términos geográficos.

Aquí cabe mencionar que, en lo que respecta a compra pública, el Ecuador realmente no contempló ninguna protección para la Economía Popular y Solidaria, pues la identifica, de forma errónea, con las MiPymes. Esta limitación o identificación no tienen ningún precendente en la legislación ecuatoriana, ni en la literatura especializada.

compra pública EPS
Excepciones a la aplicación del ACM en contratación pública. Fuente: Ministerio de Comercio Exterior

Recomendación 12. Aprovechar el tiempo de 5 años concedido en el Protocolo de Adhesión para aplicar medidas de desagregación tecnológica y contenido nacional en la compra pública, y fortalecer las medidas ya existentes.

Uno de los sectores particularmente perjudicados podría ser el de software. Los servicios de informática se encuentran liberalizados conforme distintos artículos dentro del Acuerdo, lo que vuelve virtualmente imposible aplicar las disposiciones legales vinculadas a soberanía tecnológica referente al uso de software libre o desarrollo propio de software, particularmente en la compra pública.

software

Acerca de la evaluación

El Acuerdo contempla que el Comité de Comercio (formado por representantes de cada uno de los miembros signatarios: Unión Europea, Colombia, Perú y Ecuador), evalúe los resultados obtenidos de la aplicación del Acuerdo (artículo 13, literal b), en particular la evolución de las relaciones comerciales entre las partes, pero no establece los parámetros en base a los cuales se realizará esa evaluación. Debe notarse que, en caso de que se lleguen a definir esos parámetros, seguramente lo harán en función de los objetivos del Acuerdo, contenidos en el artículo 4, y que se resumen en liberalización comercial, liberalización de los flujos financieros y libre competencia. En este sentido, no cabe esperar que la evaluación del Acuerdo se corresponda con las metas planteadas por los Planes de Desarrollo desde el año 2007.

Los objetivos nacionales, por tanto, difícilmente serán recogidos en una evaluación conjunta, y correspondería al Ecuador hacer esfuerzos individuales para precautelar que la aplicación del Acuerdo le sea funcional al país.

En este sentido, el Plan de Implementación del Acuerdo, sugerido en la primera recomendación, debería contemplar, por lo menos, la creación de comités o consejos consultivos con la participación de entes de las distintas funciones del Estado, empresas y actores de la Economía Popular y Solidaria, que permitan evaluar, monitorear e implementar cada uno de los ejes transversales del Acuerdo.

Recomendación 12. Crear comités o consejos consultivos con la participación amplia de la sociedad civil para evaluar, monitorear e implementar el Acuerdo.

Pero el plan también debe contemplar metas e indicadores que permitan medir la contribución del Acuerdo a la consecución de los objetivos nacionales, tanto presentes en el Plan Nacional de Desarrollo como en la Constitución del Ecuador. Deberá establecerse las instituciones responsables de dar seguimiento a estos indicadores, y actualizarlos cuando se considere pertinente, pero las metas e indicadores deberán ser revisados y aprobados por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, y avalados por los Consejos Sectoriales correspondientes.

Recomendación 13. Incluir en el Plan de Implementación metas e indicadores que permitan medir la contribución del Acuerdo a la consecución de los objetivos nacionales.

Finalmente, es de esperarse que determinados grupos de interés presionen para la firma de otros instrumentos comerciales, con redacciones similares a las del Acuerdo. Es indispensable posicionar que esto no cabe antes de que el Acuerdo sea evaluado conforme lo expresado en párrafos anteriores (por tanto, ya constituye una irresponsabilidad la firma del Acuerdo con EFTA, y más aún lo sería un acuerdo con Estados Unidos o la Alianza del Pacífico), más aún cuando ya no existe la premura de una posible eliminación de preferencias arancelarias.

Recomendación 14. Requerir la evaluación del Acuerdo como requisito previo a la firma de cualquier otro instrumento comercial internacional con una redacción similar.

De hecho, puede suceder que, de la evaluación, se puedan solicitar enmiendas o la denuncia del Acuerdo, posibilidad que el mismo Acuerdo contempla, conforme se recogió en la anterior sección.

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